Polska wersja raportu o konwergencji nie zawiera wszystkich rozdziałów. Pełny raport w języku angielskim jest dostępny na stronie internetowej EBC.

1 Wstęp

Niniejszy Raport o konwergencji został przygotowany na prośbę Bułgarii o wydanie opinii nt. konwergencji tego kraju przedłożoną 25 lutego 2025. Przedstawiając niniejszy raport, EBC spełnia swój obowiązek wynikający z art. 140 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: Traktat), aby na wniosek państwa członkowskiego objętego derogacją składać Radzie Unii Europejskiej (dalej: Rada UE) sprawozdanie „w sprawie postępów dokonanych przez Państwa Członkowskie objęte derogacją w wypełnianiu ich zobowiązań w zakresie urzeczywistnienia unii gospodarczej i walutowej”^[1]. Taki sam mandat został przyznany Komisji Europejskiej, która także sporządziła sprawozdanie i oba dokumenty są jednocześnie przedstawiane Radzie UE. Niniejszy raport obejmuje wyłącznie Bułgarię, inne państwa członkowskie objęte derogacją, tzn. Czechy, Polska, Rumunia, Szwecja i Węgry zostaną uwzględnione w następnym planowym raporcie o konwergencji w 2026. Dania jako państwo członkowskie posiadające status szczególny, nie zostanie uwzględniona w raporcie za rok 2026, chyba że wyrazi takie życzenie^[2].

W niniejszym raporcie o konwergencji EBC stosuje ten sam schemat analizy co we wcześniejszych raportach. W odniesieniu do Bułgarii ocenia, czy osiągnęła ona wysoki stopień trwałej konwergencji gospodarczej, czy jej ustawodawstwo krajowe jest zgodne z Traktatami i z Protokołem w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (dalej: Statut ESBC) oraz czy zostały spełnione wymogi prawne będące warunkiem integracji Българска народна банка (Narodowego Banku Bułgarii) z Eurosystemem.

Ocena procesu konwergencji gospodarczej zależy w dużej mierze od jakości i rzetelności wykorzystanych danych statystycznych. Sporządzanie i przedstawianie danych statystycznych nie może zależeć od względów politycznych ani podlegać ingerencji politycznej. W związku z tym zalecono państwom członkowskim UE, aby traktowały jakość i rzetelność swoich danych statystycznych jako sprawę bardzo ważną oraz aby wdrożyły na potrzeby ich sporządzania odpowiednie mechanizmy kontrolne i przestrzegały minimalnych standardów statystycznych. Standardy te mają podstawowe znaczenie dla umacniania niezależności, rzetelności i odpowiedzialności krajowych urzędów statystycznych oraz utrzymywania zaufania do jakości danych statystycznych dotyczących finansów publicznych (zob. część 5 dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim).

Od 4 listopada 2014 każde państwo członkowskie UE, którego derogacja zostanie uchylona, musi najpóźniej z dniem wprowadzenia euro przystąpić do jednolitego mechanizmu nadzorczego (SSM)^[3]. Od tego momentu wszystkie prawa i obowiązki związane z SSM zaczynają mieć zastosowanie także do tego kraju. W związku z tym niezwykle ważne jest poczynienie odpowiednich przygotowań. Systemy bankowe wszystkich państw członkowskich przystępujących do strefy euro, a zatem również do SSM, są poddawane wszechstronnej ocenie^[4]. Bułgaria jest obecnie jedynym państwem członkowskim, które uczestniczy w SSM w ramach ścisłej współpracy nawiązanej z EBC będącej częścią zobowiązania tego kraju do jednoczesnego przystąpienia do unii bankowej i mechanizmu kursowego (ERM II)^[5]. Zasady bliskiej współpracy z Българска народна банка (Narodowym Bankiem Bułgarii) zaczęły obowiązywać 1 października 2020 w następstwie spełnienia niezbędnych wymagań nadzorczych i prawnych. Od tego dnia EBC stał się organem odpowiedzialnym za (a) nadzór bezpośredni nad instytucjami istotnymi w Bułgarii, (b) wspólne procedury dla wszystkich nadzorowanych podmiotów oraz (c) kontrolę zwierzchnią nad instytucjami mniej istotnymi, pozostającymi pod nadzorem organu krajowego. Nadzór Bankowy EBC i Българска народна банка (Narodowy Bank Bułgarii) bardzo ściśle współdziałały, by zapewnić sprawne włączenie tego właściwego organu krajowego do SSM^[6].

Struktura niniejszego raportu jest następująca. W części 2 opisano schemat analizy konwergencji gospodarczej i prawnej. Część 3 zawiera podsumowanie najważniejszych wyników badania konwergencji gospodarczej i prawnej dla Bułgarii. W części 4 dostępnej w pełnej wersji raportu w języku angielskim zawarto bardziej szczegółowy opis stanu konwergencji gospodarczej w Bułgarii. W części 5 dostępnej w pełnej wersji raportu w języku angielskim przedstawiono w zarysie wskaźniki konwergencji i metodologię statystyczną użytą do ich opracowania. Część 6 dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim zawiera ocenę zgodności ustawodawstwa krajowego Bułgarii – w tym statutu Българска народна банка (Narodowego Banku Bułgarii) – z art. 130 i art. 131 Traktatu.

2 Schemat analizy

2.1 Konwergencja gospodarcza

Europejski Bank Centralny stosuje jednolity schemat analizy do oceny stanu konwergencji gospodarczej w państwach członkowskich UE dążących do wprowadzenia euro. Ten schemat, wykorzystywany konsekwentnie we wszystkich Raportach o konwergencji Europejskiego Instytutu Walutowego (EIW) i EBC, opiera się, po pierwsze, na postanowieniach Traktatu i sposobie ich stosowania przez EBC w odniesieniu do sytuacji cenowej, wskaźników salda finansów publicznych i długu publicznego, kursów walutowych, długoterminowych stóp procentowych oraz innych czynników istotnych z punktu widzenia integracji i konwergencji gospodarczej. Po drugie obejmuje kilka dodatkowych wskaźników gospodarczych (retrospektywnych i prognostycznych) uznanych za przydatne do bardziej szczegółowej oceny trwałości konwergencji. Niektóre elementy schematu analizy zostały z czasem udoskonalone. Uwzględnienie wszystkich tych czynników w badaniu omawianego państwa członkowskiego pozwala także uzyskać ważne informacje, które pomagają ocenić, czy jego integracja ze strefą euro będzie przebiegać bez większych trudności. W ramkach 1−5 przytoczono odpowiednie przepisy i omówiono sposób ich stosowania przez EBC.

W celu zapewnienia ciągłości analizy i równego traktowania badanych krajów niniejszy raport opiera się na zasadach określonych w poprzednich raportach opublikowanych przez EBC. Przy stosowaniu kryteriów konwergencji EBC kieruje się w szczególności kilkoma zasadami przewodnimi (wcześniej stosowanymi przez EIW). Po pierwsze poszczególne kryteria interpretuje i stosuje w sposób ścisły. Ta zasada wynika stąd, że głównym celem kryteriów jest dopuszczenie do udziału w strefie euro tylko tych państw członkowskich, których sytuacja gospodarcza sprzyja utrzymaniu stabilności cen i spójności całej strefy. Po drugie kryteria konwergencji stanowią spójną, zintegrowaną całość i wszystkie muszą być spełnione. Traktat wymienia je jako równorzędne, bez wskazywania jakiejkolwiek hierarchii. Po trzecie o spełnieniu tych kryteriów muszą świadczyć rzeczywiste dane, a nie prognozy. Po czwarte sposób stosowania kryteriów konwergencji powinien być spójny, przejrzysty i prosty. Ponadto zasadniczym aspektem, który należy uwzględnić przy badaniu zgodności z tymi kryteriami, jest trwałość, gdyż konwergencja musi mieć charakter stały, a nie chwilowy. Dlatego ten aspekt jest omawiany szerzej w ocenie konwergencji omawianego kraju.

Analizy sytuacji gospodarczej tego kraju pod względem trwałości konwergencji dokonuje się retrospektywnie za okres obejmujący z reguły ostatnich dziesięć lat. Pozwala to dokładniej określić, w jakim stopniu bieżące osiągnięcia wynikają z faktycznych zmian strukturalnych, dzięki czemu można z kolei lepiej ocenić trwałość konwergencji gospodarczej.

Ponadto dokonuje się, w odpowiednim zakresie, analizy prognostycznej. W tym aspekcie szczególną uwagę zwraca się na to, że trwałość korzystnych zmian gospodarczych zależy przede wszystkim od właściwych i trwałych reakcji polityki gospodarczej na obecne i przyszłe wyzwania. Dla wspierania stabilności cen i trwałego wzrostu produktu krajowego w średnim i długim okresie bardzo ważne są także skuteczne rządzenie, dobrze działające instytucje i stabilne finanse publiczne. Podsumowując, należy podkreślić, że zapewnienie trwałości konwergencji gospodarczej zależy od osiągnięcia silnej pozycji wyjściowej, istnienia stabilnych instytucji, odporności na szoki oraz prowadzenia odpowiedniej polityki już po wprowadzeniu euro.

Datą graniczną dla statystyk zawartych w niniejszym raporcie był 19 maja 2025. Dane statystyczne do oceny spełnienia kryteriów konwergencji dostarczyła Komisja Europejska (zob. część 5 dostępna w pełnej wersji raportu w języku angielskim oraz tabele statystyczne i wykresy), w przypadku kursów walutowych i długoterminowych stóp procentowych – we współpracy z EBC. W porozumieniu z Komisją Europejską dla kryterium stabilności cen i kryterium długoterminowych stóp procentowych przyjęto okres referencyjny od maja 2024 do kwietnia 2025. Do kursów walutowych zastosowano okres referencyjny od 20 maja 2023 do 19 maja 2025. Dane historyczne o sytuacji finansów publicznych obejmują okres do roku 2024. W raporcie wzięto również pod uwagę prognozy pochodzące z różnych źródeł i inne informacje istotne dla prognostycznej oceny trwałości konwergencji. W niniejszym raporcie uwzględniono także prognozę gospodarczą Komisji Europejskiej z wiosny 2025 oraz jej sprawozdanie przedłożone w ramach mechanizmu ostrzegania na rok 2025, które ukazały się, odpowiednio, 19 maja 2025 i 17 grudnia 2024. Niniejszy raport został przyjęty przez Radę Ogólną EBC w dniu 30 maja 2025.

W ramce 1 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji cenowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Średnią stopę inflacji HICP za 12-miesięczny okres referencyjny – od maja 2024 do kwietnia 2025 – analizuje się na tle wyników ekonomicznych danego kraju w zakresie stabilności cen za ostatnich dziesięć lat. Umożliwia to bardziej szczegółową ocenę stabilności sytuacji cenowej w analizowanym kraju. Zwraca się przy tym uwagę na kierunek polityki pieniężnej, zwłaszcza na to, czy podstawowym celem władz monetarnych było osiągnięcie i utrzymanie stabilności cen, a także na wkład innych dziedzin polityki gospodarczej w realizację tego celu. Uwzględnia się też, jaki wpływ na osiągnięcie stabilności cen miało otoczenie makroekonomiczne. Rozwój sytuacji cenowej bada się na tle warunków popytowo-podażowych, szczególnie takich czynników, jak jednostkowe koszty pracy i ceny importu. Wreszcie bierze się pod uwagę trendy innych istotnych wskaźników cen. W ujęciu prognostycznym ocenia się perspektywy przebiegu inflacji w najbliższych latach, w tym prognozy najważniejszych organizacji międzynarodowych i uczestników rynku. Omawia się ponadto kwestie instytucjonalne i strukturalne istotne dla utrzymania warunków sprzyjających stabilności cen po wprowadzeniu euro.

W ramce 2 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji finansów publicznych oraz sposób ich stosowania przez EBC, w tym kwestie proceduralne.

W odniesieniu do stabilności finansów publicznych wynik danego kraju za rok referencyjny – 2024 – ocenia się na podstawie osiągniętych przezeń wyników w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Najpierw badane jest kształtowanie się wskaźnika deficytu finansów publicznych danego kraju. Warto pamiętać, że zmiana rocznego wskaźnika deficytu danego kraju jest zwykle wypadkową różnych czynników. W tym kontekście często dokonuje się podziału na zmiany „cykliczne”, czyli reakcje deficytu związane z wahaniami koniunkturalnymi, oraz „niecykliczne”, które z reguły są odzwierciedleniem strukturalnych lub stałych dostosowań polityki fiskalnej. Jednak zmiany niecykliczne, które w niniejszym raporcie zostały ujęte ilościowo, nie muszą wynikać wyłącznie ze strukturalnej zmiany sytuacji finansów publicznych, gdyż obejmują także przejściowe efekty wynikające z działań w dziedzinie polityki oraz z czynników szczególnych.

Następnie rozważa się kształtowanie się wskaźnika długu publicznego w analizowanym okresie oraz czynniki leżące u jego podstaw. Te czynniki obejmują różnicę między wzrostem nominalnego PKB a stopami procentowymi, saldo pierwotne oraz dostosowanie deficytu do długu. Taka perspektywa analityczna może dostarczyć dodatkowych informacji o tym, w jakim zakresie na dynamikę długu wpływało otoczenie makroekonomiczne, w szczególności połączenie tempa wzrostu gospodarczego i stóp procentowych. Ponadto, analizuje się strukturę długu publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem udziałów zadłużenia krótkoterminowego i zadłużenia w walutach obcych oraz ich kształtowania się w czasie. Zestawienie udziałów tych dwóch kategorii zadłużenia z obecnym poziomem wskaźnika długu pozwala pokazać wrażliwość sald finansów publicznych na zmiany kursów walut i stóp procentowych.

Wraz z wejściem w życie zreformowanego paktu stabilności i wzrostu w 2024 wprowadzono nowe przepisy dotyczące wszczęcia procedury nadmiernego deficytu opartej na długu. O ile zasady uruchamiania procedury nadmiernego deficytu opartej na deficycie pozostają zasadniczo niezmienione, o tyle zasady uruchamiania procedury nadmiernego deficytu opartej na kryterium długu zostały zmienione w sposób opisany w Ramce 2. W okresie do daty granicznej dla danych statystycznych z 2025 nie wszczęto jednak żadnej procedury nadmiernego deficytu opartej na długu na podstawie wyników z 2024, ponieważ ścieżki wydatków netto ustalone przez Radę UE obejmują strategie budżetowe dopiero od roku 2025.

Ogólna klauzula wyjścia zawarta w pakcie stabilności i wzrostu została uruchomiona na lata 2020-2023, zaś w kwietniu 2025 Rada UE zainicjowała skoordynowany wniosek o uruchomienie krajowej klauzuli wyjścia. Uruchomienie ogólnej klauzuli wyjścia pozwoliło państwom członkowskim na odejście od wymogów budżetowych, które normalnie miałyby zastosowanie, w celu ułatwienia niezbędnej koordynacji prowadzonej polityki w ramach paktu stabilności i wzrostu w kontekście pandemii i wojny Rosji z Ukrainą. Zatem 19 marca 2025 Komisja Europejska zaproponowała skoordynowane uruchomienie krajowej klauzuli wyjścia, zezwalającej krajom na odchylenie od ich ustalonych ścieżek wydatków netto, tak by znaleźć dodatkowe środki budżetowe do sfinansowania wyższych wydatków na obronność. W szczególności Komisja stwierdziła, że „napastnicza wojna Rosji z Ukrainą oraz zagrożenie, jakie stwarza ona dla bezpieczeństwa europejskiego, to wyjątkowe okoliczności pozostające poza kontrolą państw członkowskich, a które mogą mieć znaczący wpływ na ich finanse publiczne z powodu poniesionych z jej powodu i/lub planowanych zwiększonych wydatków na obronę”^[13]. W dniu 30 kwietnia 2025 Rada wydała oświadczenie dotyczące skoordynowanego wniosku o uruchomienie krajowej klauzuli wyjścia^[14]. W tym momencie 16 państw członkowskich zdecydowało się złożyć wniosek o uruchomienie klauzuli, która obejmuje okres 4 lat i środki w wysokości równej maksimum 1,5% PKB.

W ujęciu prognostycznym bierze się pod uwagę najnowsze prognozy Komisji Europejskiej na lata 2025-2025 oraz ocenę długoterminowych wyzwań dla zdolności obsługi zadłużenia. Obejmuje to w szczególności perspektywy sald budżetowych i wskaźników zadłużenia w oparciu o obecną politykę fiskalną. Ponadto podkreśla się długookresowe wyzwania związane ze stabilnością finansów publicznych i ogólne obszary wymagające konsolidacji, w tym zwłaszcza wynikające z niekapitałowych publicznych systemów emerytalnych w świetle zmian demograficznych oraz z zobowiązań warunkowych zaciągniętych przez rządy. Zgodnie z nowymi przepisami średniookresowe plany budżetowe poszczególnych państw przedstawiono w krajowych planach budżetowych o charakterze strukturalnym, które były publikowane od jesieni 2024. Plany te przedstawiają trajektorię wydatków netto obejmującą okres co najmniej czterech lat i określają rządowe strategie fiskalne od roku 2025.

W ramce 3 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji kursowej oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Oprócz uczestnictwa w ERM II i kształtowania się kursu nominalnego wobec euro w okresie referencyjnym analizuje się pokrótce dane istotne z punktu widzenia stabilności bieżącego kursu. Dane te wyprowadza się ze zmian realnych kursów efektywnych oraz z rachunków bieżącego, kapitałowego i finansowego bilansu płatniczego. Ocenia się także kształtowanie się długu zagranicznego brutto i międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto w dłuższych okresach. W sekcji dotyczącej sytuacji kursowej uwzględnia się dodatkowo miary integracji danego kraju ze strefą euro. Stopień integracji ocenia się w aspekcie integracji handlu zagranicznego (eksportu i importu) oraz integracji finansowej. Ponadto w sekcji dotyczącej sytuacji kursowej podaje się, w stosownych przypadkach, czy w dwuletnim okresie referencyjnym badany kraj otrzymał od banku centralnego wsparcie płynnościowe lub wsparcie bilansu płatniczego. Uwzględnia się wsparcie zarówno faktycznie udzielone, jak i udostępnione prewencyjnie.

W ramce 4 przedstawiono przepisy dotyczące sytuacji w zakresie długoterminowych stóp procentowych oraz sposób ich stosowania przez EBC.

Jak wspomniano powyżej, Traktat mówi wprost o tym, że „trwałość konwergencji” znajduje odzwierciedlenie w poziomie długoterminowych stóp procentowych. W związku z tym sytuację w okresie referencyjnym – od maja 2024 do kwietnia 2025 – ocenia się na tle poziomu długoterminowych stóp procentowych z ostatnich dziesięciu lat (lub okresu, za który są dostępne dane) oraz głównych czynników powodujących różnicę w stosunku do średniej długoterminowej stopy procentowej dla strefy euro. W okresie referencyjnym na poziom tej ostatniej mogły wpływać m.in. wysokie premie za ryzyko kraju stosowane wobec kilku państw tej strefy. Z tego względu do porównania zastosowano także długoterminową rentowność obligacji skarbowych strefy euro o ratingu AAA (tj. długoterminową rentowność wynikającą z krzywej dochodowości obejmującej obligacje krajów strefy euro o ratingu AAA). W raporcie jako tło analizy podano także informacje o wielkości i rozwoju rynku finansowego. Opierają się one na trzech wskaźnikach: saldzie dłużnych papierów wartościowych wyemitowanych przez przedsiębiorstwa niefinansowe, kapitalizacji rynku akcji oraz kredytach monetarnych instytucji finansowych dla krajowego niefinansowego sektora prywatnego; łącznie te wskaźniki są miarą wielkości rynku finansowego.

Na koniec, zgodnie z art. 140 ust. 1 Traktatu, niniejszy raport powinien uwzględniać kilka innych istotnych czynników (zob. ramka 5). Odnoszą się do nich wzmocnione ramy zarządzania gospodarczego zgodne z art. 121 ust. 6 Traktatu, obowiązujące od 13 grudnia 2011, które mają zapewnić ściślejszą koordynację polityki gospodarczej i trwałą konwergencję wyników gospodarczych państw członkowskich UE. Krótkie omówienie tych przepisów oraz sposobu, w jaki wspomniane dodatkowe czynniki zostały uwzględnione w ocenie konwergencji przeprowadzonej przez EBC, przedstawiono w ramce 5.

2.2 Zgodność ustawodawstwa krajowego z Traktatami

2.2.1 Wstęp

Artykuł 140 ust. 1 Traktatu zobowiązuje EBC (oraz Komisję Europejską) do składania Radzie, co najmniej raz na dwa lata lub na wniosek państwa członkowskiego objętego derogacją, sprawozdań dotyczących postępów państw członkowskich objętych derogacją w wypełnianiu zobowiązań ciążących na nich w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej. Sprawozdania takie zawierają analizę zgodności ustawodawstwa krajowego danego państwa członkowskiego objętego derogacją (w tym statutu jego krajowego banku centralnego) z art. 130 i art. 131 Traktatu oraz odpowiednimi postanowieniami Statutu ESBC. Ten traktatowy obowiązek ciążący na państwach członkowskich objętych derogacją jest również nazywany „konwergencją prawną”.

Przy ocenie konwergencji prawnej EBC nie musi ograniczać się do dokonania formalnej oceny litery prawa krajowego, ale może również rozważyć, czy stosowanie odpowiednich przepisów jest zgodne z duchem Traktatów i Statutu ESBC. Szczególne zaniepokojenie EBC budzą wszelkie oznaki wywierania nacisku na organy decyzyjne banków centralnych państw członkowskich, wbrew postanowieniom Traktatu dotyczącym niezależności banków centralnych.

EBC dostrzega również potrzebę niezakłóconego i nieprzerwanego funkcjonowania organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. W tym zakresie właściwe władze państw członkowskich mają w szczególności obowiązek podjęcia niezbędnych działań w celu zapewnienia terminowego powołania następcy w przypadku pojawienia się wakatu na stanowisku członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego^[17].

Przed dokonaniem ostatecznej oceny potwierdzającej zgodność ustawodawstwa krajowego poszczególnych państw członkowskich z postanowieniami Traktatu i Statutu ESBC EBC będzie uważnie śledzić rozwój wypadków w tym zakresie.

Państwo członkowskie objęte derogacją i konwergencja prawna

Bułgaria, której ustawodawstwo krajowe jest przedmiotem niniejszego raportu, ma status państwa członkowskiego objętego derogacją, tj. nie wprowadziła jeszcze euro. Artykuł 5^[18] aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Bułgarii i Rumunii oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej stanowi, że Bułgaria ma uczestniczyć w unii gospodarczej i walutowej z dniem przystąpienia jako państwa członkowskie objęte derogacją w rozumieniu artykułu 139 Traktatu.

Celem oceny konwergencji prawnej jest ułatwienie Radzie rozstrzygania o tym, które państwa członkowskie wypełniają ciążące na nich „zobowiązania w zakresie urzeczywistniania unii gospodarczej i walutowej” (art. 140 ust. 1 Traktatu). W przypadku kwestii prawnych warunki te dotyczą w szczególności niezależności banku centralnego oraz integracji prawnej krajowych banków centralnych z Eurosystemem.

Struktura oceny prawnej

Ocena prawna ma strukturę podobną jak w poprzednich raportach EBC i EIW dotyczących konwergencji prawnej^[19].

Zgodność ustawodawstwa krajowego jest badana w kontekście przepisów prawa uchwalonych przed dniem 15 kwietnia 2025.

2.2.2 Zakres dostosowań

Obszary dostosowań

W celu identyfikacji obszarów, w których występuje potrzeba dostosowania ustawodawstwa krajowego, poddano analizie następujące zagadnienia:

• zgodność z postanowieniami Traktatu (art. 130) i Statutu ESBC (art. 7 i art. 14 ust. 2) dotyczącymi niezależności krajowych banków centralnych, członków ich organów decyzyjnych i prezesów;
• zgodność z postanowieniami dotyczącymi poufności (art. 37 Statutu ESBC);
• przestrzeganie zakazu finansowania ze środków banku centralnego (art. 123 Traktatu) oraz uprzywilejowanego dostępu (art. 124 Traktatu);
• przestrzeganie jednolitej pisowni euro wymaganej prawem UE;
• integrację prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem (w szczególności w świetle art. 12 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3 Statutu ESBC).

„Zgodność” a „harmonizacja”

Artykuł 131 Traktatu wymaga, aby ustawodawstwo krajowe było „zgodne” z Traktatami i Statutem ESBC; wszelkie niezgodności muszą zatem zostać usunięte. Obowiązek ten ma zastosowanie niezależnie od pierwszeństwa Traktatów i Statutu ESBC przed ustawodawstwem krajowym oraz bez względu na charakter niezgodności.

Wymóg „zgodności” ustawodawstwa krajowego nie oznacza, że na mocy Traktatu wymagana jest „harmonizacja” statutów krajowych banków centralnych, czy to wzajemnie pomiędzy sobą, czy też ze Statutem ESBC. Specyfika krajowa może zostać zachowana, o ile nie narusza wyłącznych kompetencji monetarnych, które zostały nieodwołalnie przekazane na rzecz UE. Artykuł 14 ust. 4 Statutu ESBC zezwala wręcz krajowym bankom centralnym na wykonywanie funkcji innych niż wymienione w Statucie ESBC, o ile nie są one sprzeczne z celami i zadaniami ESBC^[20]. Dobrym przykładem sytuacji, w których dopuszcza się utrzymanie różnic, są przepisy statutów krajowych banków centralnych uprawniające do wykonywania takich dodatkowych funkcji. Używany w tym kontekście termin „zgodny” należy zatem rozumieć jako wymóg dostosowania ustawodawstwa krajowego i statutu krajowego banku centralnego w celu wyeliminowania niespójności z Traktatami i Statutem ESBC oraz zapewnienia niezbędnego stopnia integracji krajowego banku centralnego z ESBC. W szczególności dostosowania wymagają wszelkie postanowienia, które naruszają określoną w Traktacie niezależność krajowych banków centralnych oraz ich rolę jako integralnej części ESBC. Dla osiągnięcia powyższych celów nie należy zatem powoływać się wyłącznie na zasadę nadrzędności prawa UE nad ustawodawstwem krajowym.

Obowiązek wynikający z art. 131 Traktatu dotyczy wyłącznie występowania niezgodności z Traktatem i Statutem ESBC. Jednak ustawodawstwo krajowe, które jest niezgodne z wtórnym ustawodawstwem UE mającym znaczenie dla obszarów adaptacji poddawanych analizie w niniejszym raporcie, również powinno zostać dostosowane do wspomnianego prawa wtórnego. Pierwszeństwo prawa UE nie zwalnia z obowiązku dostosowania ustawodawstwa krajowego. Ten ogólny wymóg wynika nie tylko z art. 131 Traktatu, lecz również z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej^[21].

Traktaty i Statut ESBC nie narzucają sposobu dostosowania ustawodawstwa krajowego. Zgodność można zatem osiągnąć albo przez usunięcie przepisów krajowych niezgodnych z prawem Unii, albo przez odesłanie do Traktatów i Statutu ESBC, bądź też – w wyjątkowych przypadkach – przez włączenie postanowień Traktatów i Statutu do prawa krajowego i odniesienie do źródła ich pochodzenia, z poniższymi zastrzeżeniami.

Co do zasady należy unikać powielania odpowiednich przepisów prawa Unii mających bezpośrednie zastosowanie w porządku prawnym państwa członkowskiego przy użyciu tego samego brzmienia^[22]. Takie powielenie może powodować niepewność zarówno co do charakteru prawnego i pochodzenia mających zastosowanie przepisów, jak i co do daty ich wejścia w życie. Nie byłoby to zgodne z zasadą jednolitego stosowania i wykładni prawa Unii w całej Unii^[23]. Ponadto, jeżeli przepis krajowy posługuje się brzmieniem innym niż użyte w odpowiednim przepisie prawa Unii, tworzy on własną treść regulacyjną. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Traktatu wyłączna kompetencja Unii w dziedzinie polityki pieniężnej stoi na przeszkodzie przyjmowaniu przez państwa członkowskie przepisów, które w świetle ich celu i treści ustanawiają przepisy prawne regulujące stosowanie euro jako jednej waluty, chyba że państwa członkowskie zostały do tego upoważnione^[24]. W tym kontekście pojęcie polityki pieniężnej nie ogranicza się do operacyjnej realizacji tej polityki, która zgodnie z art. 127 ust. 2 tiret pierwsze Traktatu jest jednym z podstawowych zadań Eurosystemu. Ma ono również wymiar regulacyjny, mający na celu zagwarantowanie statusu euro jako jednej waluty^[25].

W wyjątkowych okolicznościach dopuszczalne jest powielenie odpowiednich przepisów prawa Unii mających bezpośrednie zastosowanie w porządku prawnym państwa członkowskiego przy użyciu tego samego brzmienia w celu zachowania spójności i zapewnienia ich lepszego zrozumienia przez osoby, do których mają one zastosowanie. W przypadku zaistnienia takich wyjątkowych okoliczności pozwalających na powielenie bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii przepisy te powinny być powielane dokładnie, a ich brzmienie nie powinno być modyfikowane^[26]. Ponadto przepisy powinny być powielane jedynie w zakresie uzasadnionym takimi wyjątkowymi okolicznościami. Takie wyjątkowe okoliczności nie istnieją jednak w przypadku, gdy bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii są wystarczająco spójne i zrozumiałe, co sprawia, że zbędne jest ich powtarzanie lub odzwierciedlanie w prawie krajowym^[27]. W przypadku gdy bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii mają znaczenie jedynie w kontekście dziedzin objętych prawem krajowym, prawo krajowe nie musi odwoływać się do tych przepisów. W zakresie, w jakim prawo krajowe w razie konieczności powiela bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii z wyżej wymienionych powodów, powinno to czynić w sposób wyraźny, ze wskazaniem „zgodnie z” odpowiednimi przepisami prawa Unii – w przypadku gdy przepisy te są jedynie powielane w celu umieszczenia prawa krajowego w szerszym kontekście, albo ze wskazaniem „bez uszczerbku dla” odpowiednich przepisów prawa Unii – w przypadku gdy organ krajowy wykonuje pozostałe kompetencje wykraczające poza kompetencje wykonywane w ramach ESBC i Eurosystemu^[28].

Ponadto, w celu osiągnięcia i utrzymania zgodności ustawodawstwa krajowego z Traktatami i Statutem ESBC, instytucje UE i państwa członkowskie muszą konsultować z EBC projekty przepisów w dziedzinach podlegających jego kompetencji, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu oraz art. 4 Statutu ESBC. Decyzja Rady 98/415/WE^[29] w sposób wyraźny nakłada na państwa członkowskie obowiązek podjęcia kroków niezbędnych do zapewnienia przestrzegania tego obowiązku.

2.2.3 Niezależność KBC

Jeśli chodzi o niezależność banku centralnego, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w roku 2004, 2007 lub 2013 należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu ESBC, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013^[30]. Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do momentu utworzenia ESBC w dniu 1 czerwca 1998.

Niezależność banku centralnego

W listopadzie 1995 EIW określił listę cech charakteryzujących niezależność banku centralnego (przedstawionych później szczegółowo w Raporcie o konwergencji z 1998), stanowiącą wówczas podstawę oceny ustawodawstwa krajowego państw członkowskich, a zwłaszcza oceny statutów krajowych banków centralnych. Pojęcie niezależności banku centralnego obejmuje różne rodzaje niezależności, które należy oceniać osobno: niezależność funkcjonalną, instytucjonalną, personalną i finansową. W opiniach wydanych przez EBC na przestrzeni ostatnich kilku lat dokonano dalszego doprecyzowania wymienionych powyżej aspektów niezależności banku centralnego. Aspekty te są podstawą oceny stopnia konwergencji ustawodawstwa państw członkowskich objętych derogacją z Traktatami i Statutem ESBC.

Niezależność funkcjonalna

Niezależność banku centralnego nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do osiągnięcia celu, który powinien być jasno określony i nadrzędny względem innych celów. Niezależność funkcjonalna wymaga, aby główny cel krajowego banku centralnego był określony w sposób jednoznaczny i prawnie nienaruszalny, oraz żeby był on w pełni zgodny z podstawowym celem określonym w Traktacie, a mianowicie zapewnieniem stabilności cen. Osiągnięciu tego celu służy zapewnienie krajowemu bankowi centralnemu środków i instrumentów niezbędnych do osiągnięcia przez bank centralny wspomnianego celu w sposób niezależny od innych organów władzy. Określony w Traktacie wymóg niezależności banku centralnego odzwierciedla powszechnie przyjęty pogląd, że głównemu celowi utrzymania stabilności cen najlepiej służy w pełni niezależna instytucja, której mandat został precyzyjnie zdefiniowany. Niezależność banku centralnego jest przy tym w pełni zgodna z zasadą ponoszenia przez bank centralny odpowiedzialności za podejmowane decyzje, czego konsekwencją jest wymóg przejrzystości działania oraz dialogu z osobami trzecimi.

Jeśli chodzi o harmonogram dostosowania, Traktat nie określa wyraźnie, od kiedy banki centralne państw członkowskich objętych derogacją muszą podporządkować się głównemu celowi, jakim jest utrzymanie stabilności cen, określonemu w art. 127 ust. 1 i art. 282 ust. 2 Traktatu oraz art. 2 Statutu ESBC. W przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE po dacie wprowadzenia w Unii euro, nie jest jasne, czy obowiązek ten wchodzi w życie z dniem przystąpienia do UE, czy też z dniem wprowadzenia euro przez te państwa członkowskie. Do państw członkowskich objętych derogacją nie ma zastosowania art. 127 ust. 1 Traktatu (zob. art. 139 ust. 2 lit. c) Traktatu), stosuje się do nich natomiast art. 2 Statutu ESBC (zob. art. 42 ust. 1 Statutu ESBC). W opinii EBC obowiązek traktowania przez bank centralny utrzymania stabilności cen jako celu głównego ma zastosowanie od dnia 1 czerwca 1998 w przypadku Szwecji oraz od dnia 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013. w przypadku państw członkowskich, które w tych terminach przystąpiły do UE. Wynika to z faktu, że jedna z zasad przewodnich UE, czyli utrzymanie stabilności cen (art. 119 Traktatu), ma zastosowanie również do państw członkowskich objętych derogacją. Stanowisko EBC wynika także z zapisanego w Traktacie celu, zgodnie z którym wszystkie państwa członkowskie powinny dążyć do Konwergencji makroekonomicznej, w tym do stabilności cen, czemu ma sprzyjać regularna publikacja raportów EBC i Komisji Europejskiej. Takie podejście wiąże się również z niezależnością banku centralnego, która jest uzasadniona jedynie wówczas, gdy utrzymanie stabilności cen jest celem nadrzędnym.

Podstawą zawartej w niniejszym raporcie oceny są powyższe ustalenia dotyczące momentu, od którego krajowe banki centralne państw członkowskich objętych derogacją są zobowiązanie do traktowania utrzymania stabilności cen jako podstawowego celu działania.

Niezależność instytucjonalna

Niezależność instytucjonalna znajduje odzwierciedlenie w art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu ESBC. Oba te artykuły zabraniają krajowym bankom centralnym i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje oraz ich przyjmowania od instytucji lub organów UE, rządów państw członkowskich i wszelkich innych organów. Zabraniają one także instytucjom, organom, urzędom i agencjom UE oraz rządom państw członkowskich prób wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, których decyzje mogą wpływać na realizację zadań krajowych banków centralnych w ramach ESBC. W przypadku gdy ustawodawstwo krajowe przytacza art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu ESBC, powinno odzwierciedlać obydwa te zakazy i nie zawężać zakresu ich zastosowania^[31]. Fakt, że banki centralne mają taką niezależność, nie oznacza nieobjęcia ich żadnymi normami prawa Unii czy ochrony przed stosowaniem wszelkich przepisów prawa^[32].

Bez względu na to, czy krajowy bank centralny prowadzi działalność w formie podmiotu państwowego, specjalnego podmiotu prawa publicznego, czy też zwykłej spółki akcyjnej, istnieje zagrożenie, że podmiot występujący wobec banku centralnego jako właściciel może, korzystając z prawa własności, wywierać wpływ na procesy decyzyjne dotyczące realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[33]. Taki wpływ, wywierany poprzez wykonywanie praw udziałowych lub w inny sposób, może naruszać niezależność banku centralnego i dlatego powinien być prawnie ograniczony.

Ramy prawne działalności banków centralnych powinny zapewniać stabilną i długoterminową podstawę ich funkcjonowania. Częste zmiany struktury instytucjonalnej krajowego banku centralnego, zmniejszające jego stabilność organizacyjną i zarządczą, mogą negatywnie wpływać na jego niezależność instytucjonalną^[34].

Niezależność instytucjonalna powinna być respektowana także w sytuacjach nadzwyczajnych. Jedynie gdy spełnione są warunki określone w art. 347 Traktatu, władze krajowe mają podstawę – tymczasowo i na zasadzie wyjątku – do wykonywania uprawnień należących do wyłącznej kompetencji EBC. Właściwym momentem dokonania takiej oceny jest moment przyjęcia danego środka. Z uwagi na wyjątkowy charakter art. 347 Traktatu państwa członkowskie nie powinny przyjmować przepisów prewencyjnych, jeżeli nie są spełnione warunki określone w art. 347 Traktatu^[35].

Zakaz wydawania instrukcji

Uprawnienia osób trzecich do wydawania instrukcji krajowym bankom centralnym, ich organom decyzyjnym i członkom tych organów są niezgodne z Traktatem i Statutem ESBC w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Udział krajowego banku centralnego w stosowaniu przepisów mających na celu wzmocnienie stabilności finansowej musi być zgodny z Traktatem, tzn. funkcje krajowego banku centralnego muszą być realizowane w sposób całkowicie zgodny z jego niezależnością funkcjonalną, instytucjonalną i finansową, chroniąc tym samym należyte wykonywanie zadań wynikających z Traktatu i Statutu ESBC^[36]. Jeżeli ustawodawstwo krajowe przewiduje, że rola krajowego banku centralnego wykraczać będzie poza funkcje doradcze, co będzie wymagało przyjęcia dodatkowych zadań, należy zapewnić, aby zadania te nie miały wpływu na operacyjną i finansową zdolność krajowego banku centralnego do realizowania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[37]. Ponadto uczestnictwo przedstawicieli krajowego banku centralnego w kolegialnych organach decyzyjnych władz nadzorczych i innego rodzaju władzach powinno w odpowiedni sposób uwzględniać środki zapewniające ochronę niezależności personalnej członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[38].

Zakaz zatwierdzania, zawieszania, anulowania i odraczania decyzji

Prawo osób trzecich do zatwierdzania, zawieszania, anulowania lub odraczania decyzji krajowego banku centralnego w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem ESBC^[39].

Zakaz podważania decyzji ze względów prawnych

Prawo organów innych niż niezawisłe sądy do podważania, ze względów prawnych, decyzji dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest niezgodne z Traktatem i Statutem ESBC, ponieważ realizacja tych zadań nie może podlegać ocenie czynników politycznych. Prawo prezesa krajowego banku centralnego do wstrzymania, ze względów prawnych, realizacji decyzji podejmowanych przez ESBC lub organy decyzyjne krajowego banku centralnego z zamiarem ich przedłożenia organom politycznym w celu podjęcia ostatecznej decyzji byłoby równoznaczne ze zwracaniem się do osób trzecich o wydanie instrukcji.

Zakaz uczestniczenia w organach decyzyjnych krajowego banku centralnego z prawem głosu

Uczestniczenie przedstawicieli osób trzecich w organie decyzyjnym krajowego banku centralnego z prawem głosu w sprawach dotyczących realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, nawet jeśli taki głos nie jest decydujący, jest niezgodne z Traktatem i Statutem ESBC^[40]. Uczestniczenie takie jest niezgodne z Traktatem i Statutem ESBC nawet jeżeli nie wiąże się z prawem głosu, ale zakłóca wykonywanie przez taki organ decyzyjny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub zagraża przestrzeganiu zasad poufności ESBC^[41].

Zakaz konsultowania a priori decyzji krajowego banku centralnego

Ciążący na krajowym banku centralnym wyraźny ustawowy obowiązek zasięgania a priori opinii osób trzecich w odniesieniu do decyzji krajowego banku centralnego dawałby osobom trzecim formalną możliwość wpływania na ostateczny kształt takich decyzji, i w związku z tym jest niezgodny z Traktatem i Statutem ESBC.

Natomiast dialog prowadzony przez krajowy bank centralny z osobami trzecimi, nawet jeśli wynika z ustawowych obowiązków dostarczania informacji i wymiany poglądów, jest zgodny z zasadą niezależności banku centralnego, o ile:

• nie prowadzi do naruszenia niezależności członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego;
• w pełni respektowany jest szczególny status prezesów jako członków organów decyzyjnych EBC; oraz
• przestrzegane są wynikające ze Statutu ESBC wymogi dotyczące poufności^[42].

Udzielanie absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowych banków centralnych

Przepisy ustawowe dotyczące udzielania absolutorium członkom organów decyzyjnych krajowego banku centralnego (np. w związku ze sprawozdaniem finansowym) przez osoby trzecie (np. administrację rządową) powinny zawierać odpowiednie gwarancje, tak aby kompetencje tego rodzaju nie wpływały na zdolność do niezależnego podejmowania decyzji przez poszczególnych członków organów krajowego banku centralnego w odniesieniu do zadań związanych z uczestnictwem w ESBC (lub do realizacji decyzji podjętych na szczeblu ESBC). Zaleca się wprowadzenie do statutów krajowych banków centralnych wyraźnego postanowienia w tej sprawie.

Niezależność personalna

Art. 130 Traktatu oraz art. 7 i art. 14 ust. 2 Statutu ESBC dodatkowo chronią niezależność banku centralnego w odniesieniu do prezesów i członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych. Prezesi krajowych banków centralnych są członkami Rady Ogólnej EBC a po przyjęciu euro przez ich państwa członkowskie stają się członkami Rady Prezesów. Prezesów krajowych banków centralnych wykonujących obowiązki członków Rady Prezesów lub Rady Ogólnej EBC nie uważa się za przedstawicieli odpowiednich państw członkowskich^[43]. Artykuł 14 ust. 2 Statutu ESBC stanowi, że statuty krajowych banków centralnych muszą w szczególności zapewniać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Artykuł ten chroni również przed arbitralną decyzją o odwołaniu prezesa dzięki postanowieniu, że prezes może zostać odwołany ze stanowiska jedynie w przypadku, gdy przestanie spełniać warunki konieczne do wykonywania swoich funkcji lub dopuści się poważnego uchybienia. W takich przypadkach art. 14 ust. 2 Statutu ESBC przewiduje możliwość zaskarżenia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, który może uchylić krajową decyzję o odwołaniu prezesa ze stanowiska^[44]. Zawieszenie prezesa może faktycznie oznaczać jego odwołanie w rozumieniu art. 14 ust. 2 Statutu ESBC^[45]. Statuty krajowych banków centralnych muszą być zgodne z tym przepisem, w szczególności w sposób przedstawiony poniżej.

Artykuł 130 Traktatu zabrania rządom krajowym i wszelkim innym organom wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego wypełniających swoje zadania. W szczególności państwa członkowskie nie mogą dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego poprzez wprowadzanie zmian do ustawodawstwa krajowego, mających wpływ na wysokość ich wynagrodzenia; zmiany takie zasadniczo powinny mieć zastosowanie jedynie do przyszłych powołań^[46]. Jednakże wymogi niezależności określone w art. 130 Traktatu nie są naruszane przez zmiany wynagrodzeń członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, jeżeli są oparte na obiektywnych kryteriach, na przykład poprzez analizę porównawczą wynagrodzeń w celu zapewnienia proporcjonalności między różnymi stanowiskami hierarchicznymi w KBC^[47].

Minimalny okres kadencji prezesów

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu ESBC statuty krajowych banków centralnych muszą przewidywać co najmniej pięcioletni okres kadencji prezesa. Nie wyklucza to dłuższej kadencji, przy czym dostosowanie statutu nie jest wymagane również w sytuacji, gdy prezes jest powoływany na czas nieokreślony, o ile podstawy jego odwołania są zgodne z art. 14 ust. 2 Statutu ESBC. Krótszy okres kadencji nie jest dopuszczalny, nawet jeżeli jest stosowany w okresie przejściowym^[48]. Ustawodawstwo krajowe ustanawiające przymusowy wiek emerytalny powinno zapewniać, aby wiek emerytalny nie zakłócał minimalnego okresu kadencji określonego w art. 14 ust. 2 Statutu ESBC; minimalny okres kadencji ma bowiem pierwszeństwo przed mającym zastosowanie do prezesa banku centralnego przymusowym wiekiem emerytalnym^[49]. W przypadku nowelizacji statutu krajowego banku centralnego akt prawny wprowadzający zmiany powinien gwarantować stabilność sprawowania urzędu przez prezesa oraz pozostałych członków organów decyzyjnych zaangażowanych w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[50].

Podstawy odwołania prezesów

Statuty krajowych banków centralnych muszą gwarantować niemożność usunięcia prezesa z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu ESBC. Celem wymogu ustanowionego w tym przepisie jest zapobieganie uznaniowemu odwoływaniu prezesów przez organy państwowe zaangażowane w ich powoływanie, w szczególności rząd lub parlament danego państwa. Statut krajowego banku centralnego powinien usuwać wszelkie niezgodności z podstawami odwołania określonymi w art. 14 ust. 2 Statutu ESBC lub też nie wspominać o podstawach odwołania w ogóle (ponieważ art. 14 ust. 2 Statutu jest stosowany bezpośrednio)^[51]. Po wybraniu lub mianowaniu prezes nie może być odwołany z powodów innych niż wymienione w art. 14 ust. 2 Statutu ESBC, nawet jeżeli nie objął jeszcze obowiązków. Jako że dopuszczalne podstawy odwołania prezesa są autonomicznymi instytucjami prawa Unii, ich stosowanie i interpretacja nie zależą od kontekstu krajowego^[52]. Ostatecznie wykładnia tych pojęć należy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zgodnie z uprawnieniami przyznanymi mu na mocy art. 14 ust. 2 akapit drugi Statutu ESBC^[53].

Stabilność sprawowania urzędu i podstawy odwołania innych niż prezesi członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC

Stosowanie tych samych zasad dotyczących stabilności sprawowania urzędu i podstaw odwołania do innych członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC stanowi ochronę niezależności personalnej tych osób^[54]. Art. 130 Traktatu i art. 7 Statutu ESBC odnoszą się do „członków organów decyzyjnych” krajowych banków centralnych, a nie konkretnie do prezesów. Ma to zastosowanie zwłaszcza w przypadku, gdy prezes jest primus inter pares w stosunku do pozostałych członków organu decyzyjnego dysponujących takim samym prawem głosu lub w sytuacji, gdy pozostali członkowie organu decyzyjnego są zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z uczestnictwem w ESBC.

Prawo do zaskarżenia na drodze sądowej

Prawo do zaskarżenia na drodze sądowej W celu ograniczenia arbitralności decyzji organów politycznych przy ocenie podstaw ich odwołania prezesi i inni członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych muszą mieć możliwość zaskarżenia takich decyzji do niezawisłego sądu.

Zgodnie z art. 14 ust. 2 Statutu ESBC odwołany ze stanowiska prezes krajowego banku centralnego może zaskarżyć decyzję o odwołaniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma prawo uchylenia krajowego środka prawnego odwołującego prezesa krajowego banku centralnego, jeżeli uzna go za sprzeczny z prawem Unii.

Na podstawie art. 130 Traktatu oraz art. 7 Statutu ESBC ustawodawstwo krajowe powinno przewidywać prawo do zaskarżenia do sądu krajowego decyzji o odwołaniu członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych (innych niż prezesi) zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[55]. Prawo takie może wynikać bądź to z zasad ogólnych, bądź też mieć formę przepisu szczególnego. Również w przypadkach, gdy prawo takie wynika z zasad ogólnych, dla zachowania pewności prawnej zaleca się wprowadzenie wyraźnego postanowienia gwarantującego prawo zaskarżenia.

Mechanizmy zabezpieczające przed konfliktem interesów

Niezależność personalna obejmuje również zabezpieczenia mające nie dopuszczać do powstawania konfliktu interesów pomiędzy obowiązkami członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych zaangażowanych w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC wobec ich odpowiednich banków (jak również obowiązkami prezesów wobec EBC) a wszelkimi innymi funkcjami członków organów decyzyjnych mogącymi stanowić zagrożenie dla ich niezależności personalnej^[56]. Członkostwo w organie decyzyjnym zaangażowanym w realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC jest zasadniczo niezgodne z pełnieniem innych funkcji mogących powodować konflikt interesów. W szczególności członkowie organów decyzyjnych nie mogą zajmować stanowisk ani reprezentować interesów, które mogłyby mieć wpływ na ich działalność, bądź to poprzez uczestnictwo we władzach ustawodawczych lub wykonawczych państwa, bądź też w administracji lokalnej lub regionalnej albo w przedsiębiorstwach. Szczególną uwagę należy zwrócić na zapobieganie potencjalnym konfliktom interesów w przypadku członków organów decyzyjnych, którzy nie pełnią w nich funkcji wykonawczych.

Niezależność finansowa

Ogólna niezależność krajowego banku centralnego zostałaby zagrożona, gdyby nie mógł autonomicznie korzystać z odpowiednich środków finansowych niezbędnych do realizacji swojego mandatu, tzn. wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, do realizacji których zobowiązuje go Traktat i Statut ESBC^[57].

Państwo członkowskie nie może dopuszczać do tego, aby jego krajowy bank centralny dysponował niewystarczającymi zasobami finansowymi oraz nieadekwatnym poziomem funduszy własnych netto^[58] do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC lub w Eurosystemie. Byłoby tak na przykład w sytuacji, w której krajowy bank centralny nie mógłby zgromadzić odpowiednich środków finansowych w formie rezerw lub buforów na pokrycie strat, w szczególności strat wynikających z operacji polityki pieniężnej, a dane państwo członkowskie nie zapewniłoby z góry środków koniecznych do poniesienia przez krajowy bank centralny kosztów finansowych wynikających z pełnienia funkcji wykraczającej poza zakres ESBC (takich jak środki niezbędne do wypłaty rekompensat wynikających z odpowiedzialności związanej z wykonywaniem tej funkcji) przy zachowaniu możliwości skutecznego i niezależnego wykonywania swoich zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[59]. Należy podkreślić, że art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 4 Statutu ESBC umożliwiają EBC wezwanie krajowych banków centralnych do wniesienia uzupełniających wkładów kapitałowych do EBC oraz przekazania dodatkowych rezerw walutowych^[60]. Ponadto art. 33 ust. 2 Statutu ESBC przewiduje^[61], że w przypadku poniesienia przez EBC strat, które nie mogą być w pełni pokryte z ogólnego funduszu rezerwowego, Rada Prezesów może zadecydować, aby pozostała strata została pokryta z dochodów pieniężnych z odpowiedniego roku obrachunkowego proporcjonalnie i do wysokości sum przydzielonych poszczególnym krajowym bankom centralnym. Zasada niezależności finansowej oznacza, że w celu zachowania zgodności ze wspomnianymi postanowieniami należy umożliwić krajowemu bankowi centralnemu realizację jego funkcji w sposób nienaruszony.

W związku z powyższym niezależność finansowa oznacza też, że krajowy bank centralny powinien mieć zawsze zapewniony wystarczający kapitał. W szczególności należy unikać sytuacji, w których przez dłuższy okres fundusze własne netto krajowego banku centralnego byłyby poniżej poziomu funduszu statutowego albo osiągnęły poziom ujemny, również w przypadku przeniesienia strat przekraczających poziom funduszów i rezerw na następny okres^[62]. Każda tego rodzaju sytuacja może mieć niekorzystny wpływ na zdolność krajowego banku centralnego do realizacji zadań związanych z uczestnictwem w ESBC. Tego rodzaju sytuacja może też podważać wiarygodność polityki pieniężnej Eurosystemu. W związku z powyższym, aby zapewnić zachowanie zasady niezależności finansowej, w razie spadku funduszy własnych netto krajowego banku centralnego poniżej poziomu funduszu statutowego lub do wartości ujemnej dane państwo członkowskie jest zobowiązane dokapitalizować swój bank centralny w rozsądnym terminie, co najmniej do poziomu funduszu statutowego. Jeśli chodzi o EBC, znaczenie tej kwestii zostało już potwierdzone przez Radę, która przyjęła rozporządzenie Rady (WE) nr 1009/2000^[63]. Rozporządzenie to umożliwiło Radzie Prezesów EBC podjęcie decyzji o faktycznym powiększeniu kapitału w celu utrzymania podstawy współczynnika kapitał-aktywa na poziomie umożliwiającym prowadzenie działalności EBC^[64]; KBC powinny dysponować możliwościami finansowymi wystarczającymi do odpowiedzenia na taką decyzję EBC.

Koncepcja niezależności finansowej powinna zatem być oceniana pod kątem tego, czy jakakolwiek osoba trzecia jest w stanie wywierać bezpośredni lub pośredni wpływ nie tylko na zadania krajowego banku centralnego związane z uczestnictwem w ESBC, lecz również na jego zdolność do wykonywania powierzonego mandatu w sensie finansowym – pod względem odpowiednich zasobów. W tym kontekście szczególnie istotne są aspekty niezależności finansowej przedstawione poniżej^[65]. Są to jednocześnie te aspekty niezależności finansowej, w odniesieniu do których krajowe banki centralne są najbardziej narażone na wpływy zewnętrzne.

Ustalanie budżetu

Uprawnienie osoby trzeciej do określania budżetu krajowego banku centralnego lub wpływania na ten budżet jest niezgodne z zasadą niezależności finansowej, chyba że w odpowiednim akcie prawnym zawarto klauzulę ochronną stanowiącą, że wspomniane uprawnienie nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[66].

Zasady rachunkowości

Sprawozdania finansowe powinny być sporządzane albo zgodnie z ogólnymi zasadami rachunkowości, albo zgodnie z zasadami określonymi przez organy decyzyjne krajowego banku centralnego. Jeśli zaś zasady rachunkowości są ustalane przez osobę trzecią, muszą przynajmniej uwzględniać propozycje organów decyzyjnych krajowego banku centralnego.

Roczne sprawozdania finansowe powinny być przyjmowane przez organy decyzyjne krajowych banków centralnych wspomagane przez niezależnych księgowych; sprawozdania te mogą być również zatwierdzane a posteriori przez osoby trzecie (np. rząd czy parlament). Organy decyzyjne krajowych banków centralnych powinny mieć możliwość decydowania o sposobie obliczania zysków w sposób niezależny i profesjonalny.

Jeżeli działalność krajowego banku centralnego podlega kontroli państwowego organu kontroli lub innego podobnego organu odpowiedzialnego za kontrolę wykorzystania środków publicznych, zakres tej kontroli powinien być jasno określony przepisami prawa^[67], nie powinien ograniczać działalności niezależnych zewnętrznych biegłych rewidentów krajowego banku centralnego^[68] oraz, zgodnie z zasadą niezależności instytucjonalnej, powinien respektować zakaz wydawania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu lub jego organom decyzyjnym, a także nie powinien utrudniać realizacji zadań związanych z uczestnictwem krajowego banku centralnego w ESBC^[69]. Kontrola państwowa powinna być przeprowadzana w sposób apolityczny, niezależny i profesjonalny^[70].

Podział zysków, kapitał i rezerwy finansowe krajowych banków centralnych

Sposób podziału zysków może zostać określony w statucie krajowego banku centralnego. W przypadku braku takiego zapisu decyzję o podziale zysków powinien podejmować organ decyzyjny krajowego banku centralnego w oparciu o profesjonalne przesłanki; decyzja taka nie powinna być podejmowana według swobodnego uznania osób trzecich, chyba że istnieje klauzula ochronna stanowiąca, że wspomniany sposób podjęcia decyzji nie może mieć niekorzystnego wpływu na środki finansowe niezbędne do realizacji przez krajowy bank centralny zadań związanych z uczestnictwem w ESBC^[71].

Zyski mogą być wpłacane do budżetu państwa dopiero po pokryciu łącznych strat z lat ubiegłych i utworzeniu rezerw finansowych uznanych za konieczne do ochrony realnej wartości kapitału i aktywów krajowego banku centralnego^[72]. Niedopuszczalne są tymczasowe lub doraźne środki ustawodawcze równoznaczne z wydawaniem poleceń krajowemu bankowi centralnemu co do sposobu podziału zysku^[73]. Analogicznie, zasadę niezależności finansowej naruszałoby opodatkowanie niezrealizowanych zysków kapitałowych krajowego banku centralnego^[74].

Państwo członkowskie nie może narzucać krajowemu bankowi centralnemu obowiązku zmniejszenia kapitału bez wyrażonej a priori zgody organów decyzyjnych tego krajowego banku centralnego, która musi uwzględniać konieczność zachowania przez krajowy bank centralny wystarczających środków potrzebnych do realizacji powierzonych mu – jako członkowi ESBC – zadań wymienionych w art. 127 ust. 2 Traktatu i w Statucie ESBC. Z tego samego względu wszelkie zmiany zasad podziału zysku krajowego banku centralnego mogą być inicjowane i podejmowane wyłącznie w ramach bliskiej współpracy z krajowym bankiem centralnym, który jest w stanie najlepiej ocenić wymagany poziom rezerw^[75]. Krajowy bank centralny musi mieć swobodę niezależnego tworzenia rezerw finansowych w celu ochrony realnej wartości swojego kapitału i aktywów. Państwa członkowskie nie mogą utrudniać krajowemu bankowi centralnemu gromadzenia rezerw do poziomu potrzebnego członkowi ESBC do realizacji jego zadań^[76].

Odpowiedzialność finansowa za organy nadzoru

Większość państw członkowskich sytuuje organy nadzoru finansowego w strukturze krajowego banku centralnego. Takie usytuowanie nie stanowi problemu, jeżeli organy te mają obowiązek stosowania się do niezależnych decyzji krajowego banku centralnego. Jeśli jednak ustawodawstwo przewiduje dla takich organów odrębne procesy decyzyjne, należy zapewnić, by decyzje podejmowane przez te organy nie zagrażały finansom banku centralnego jako całości. W takich przypadkach ustawodawstwo krajowe powinno umożliwiać krajowemu bankowi centralnemu sprawowanie ostatecznej kontroli nad decyzjami organów nadzoru, które mogą wpływać na niezależność banku centralnego, w szczególności na jego niezależność finansową^[77].

Autonomia w sprawach kadrowych

Państwa członkowskie nie mogą ograniczać zdolności krajowych banków centralnych do zatrudniania i zatrzymywania wykwalifikowanego personelu koniecznego do niezależnego wykonywania zadań, które nakłada na nie Traktat i Statut ESBC^[78]. Krajowy bank centralny nie może też znaleźć się w sytuacji, w której pozbawiony jest kontroli nad personelem, kontrola ta jest ograniczona lub rząd państwa członkowskiego może wpływać na decyzje banku dotyczące personelu^[79]. Zmiany przepisów dotyczących wynagrodzeń członków organów decyzyjnych i pracowników krajowych banków centralnych powinny być ustalane w ścisłej i efektywnej współpracy z krajowym bankiem centralnym^[80] i z należytym uwzględnieniem jego stanowiska, tak aby umożliwić krajowemu bankowi centralnemu nieprzerwane wykonywanie jego zadań w niezależny sposób^[81]. Autonomia w sprawach kadrowych rozciąga się także na kwestie dotyczące emerytur pracowników. Ponadto zmiany prowadzące do obniżenia wynagrodzeń pracowników krajowego banku centralnego nie powinny zakłócać zarządzania jego własnymi środkami finansowymi, w tym funduszami pochodzącymi z obniżenia wypłacanych przez ten krajowy bank centralny wynagrodzeń^[82].

Prawo własności i prawa majątkowe

Prawa osób trzecich do interweniowania lub udzielania instrukcji krajowemu bankowi centralnemu w odniesieniu do majątku posiadanego przez ten bank są niezgodne z zasadą niezależności finansowej.

2.2.4 Poufność

Przewidziany w art. 37 Statutu ESBC obowiązek zachowania przez pracowników EBC i krajowych banków centralnych oraz członków ich organów decyzyjnych tajemnicy służbowej może skutkować wprowadzeniem podobnych zapisów w statutach krajowych banków centralnych lub innym ustawodawstwie państw członkowskich. Ponadto pierwszeństwo prawa Unii oraz przepisów przyjętych na jego podstawie oznacza również, że ustawodawstwo krajowe dotyczące dostępu osób trzecich do dokumentów powinno być zgodne z odpowiednimi przepisami prawa Unii, w tym art. 37 Statutu ESBC, oraz nie może prowadzić do naruszania zasad poufności ESBC^[83]. Dostęp państwowego organu kontroli lub podobnego organu do poufnych informacji i dokumentów krajowego banku centralnego musi być ograniczony do przypadków niezbędnych do wykonywania przez ten organ jego ustawowych zadań i nie może naruszać niezależności oraz zasad poufności ESBC, do przestrzegania których są zobowiązani członkowie organów decyzyjnych krajowego banku centralnego^[84]. Krajowy bank centralny powinien zapewnić ochronę przez te organy kontroli poufności ujawnionych im informacji i dokumentów na poziomie odpowiadającym poziomowi ochrony zapewnianemu przez krajowy bank centralny.

2.2.5 Zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu

Jeśli chodzi o zakaz finansowania ze środków banku centralnego i zakaz uprzywilejowanego dostępu, ustawodawstwo krajowe państw członkowskich, które przystąpiły do UE w roku 2004, 2007 lub 2013, należało dostosować w celu zapewnienia zgodności z odpowiednimi postanowieniami Traktatu i Statutu ESBC, odpowiednio, do dnia 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013. Szwecja została zobowiązana do wprowadzenia w życie niezbędnych zmian do 1 stycznia 1995.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego

Artykuł 123 ust. 1 Traktatu zakazuje udzielania przez EBC i krajowe banki centralne pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom, urzędom lub agencjom UE, instytucjom rządowym szczebla centralnego, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym państw członkowskich.

Przepis ten zabrania również bezpośredniego nabywania przez EBC i krajowe banki centralne instrumentów dłużnych od takich podmiotów publicznych. Traktat przewiduje jeden wyjątek od zakazu finansowania ze środków banku centralnego: nie ma on zastosowania w przypadku publicznych instytucji kredytowych, które w ramach utrzymywania rezerw przez banki centralne muszą być traktowane tak samo, jak prywatne instytucje kredytowe (art. 123 ust. 2 Traktatu). Szczegółowy zakres obowiązywania zakazu finansowania ze środków banku centralnego został doprecyzowany w rozporządzeniu Rady (WE) nr 3603/93^[85], zgodnie z którym zakaz obejmuje wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich.

Zakaz finansowania ze środków banku centralnego ma na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia rozważnej polityki budżetowej, która nie pozwala, aby finansowanie deficytu publicznego ze środków banku centralnego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziły do nadmiernie wysokich poziomów zadłużenia lub nadmiernego deficytu w państwach członkowskich^[86]. W związku z tym zakaz powyższy należy interpretować rozszerzająco w celu zapewnienia ścisłego przestrzegania, z nielicznymi wyjątkami przewidzianymi w art. 123 ust. 2 Traktatu i rozporządzeniu (WE) nr 3603/93. Tak więc, choć art. 123 ust. 1 Traktatu odnosi się do „kredytów”, a więc form związanych z obowiązkiem spłaty środków, zakaz dotyczy również a fortiori innych form finansowania, niezwiązanych z obowiązkiem spłaty.

Ogólne stanowisko EBC dotyczące zgodności ustawodawstwa krajowego z opisywanym zakazem zostało sformułowane głównie w opiniach wydawanych przez EBC na wniosek państw członkowskich w odniesieniu do projektów krajowych aktów prawnych, zgodnie z art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 Traktatu^[87].

Przepisy krajowe dotyczące zakresu stosowania zakazu finansowania ze środków banku centralnego

Przepisy krajowe nie mogą zawężać zakresu stosowania zakazu finansowania ze środków banku centralnego, ani rozszerzać wyłączeń przewidzianych w prawie Unii. Przykładowo, ustawodawstwo krajowe, które przewiduje finansowanie przez krajowy bank centralny zobowiązań finansowych państwa członkowskiego wobec międzynarodowych instytucji finansowych lub krajów trzecich, jest co do zasady niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego. W drodze wyjątku rozporządzenie (WE) nr 3603/93 zezwala na finansowanie przez krajowe banki centralne zobowiązań ciążących na sektorze publicznym wobec MFW, o ile skutkuje ono roszczeniami, które mają wszelkie atrybuty aktywów rezerwowych^[88]. Odpowiednie atrybuty determinujące jakość roszczeń jako aktywów rezerwowych dotyczą ich dostępności na żądanie w celu zaspokojenia potrzeb związanych z finansowaniem bilansu płatniczego oraz w innych związanych z tym celach, co oznacza, że musi być zapewniona ich jakość kredytowa i płynność^[89].

Ustawodawstwo krajowe powierzające zadania krajowym bankom centralnym

Ustawodawstwo krajowe powierzające zadania krajowemu bankowi centralnemu nie może prowadzić do finansowania zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. Artykuł 14 ust. 4 Statutu ESBC zezwala krajowym bankom centralnym na wykonywanie funkcji innych niż wymienione w Statucie ESBC, o ile nie zostaną one uznane przez Radę Prezesów za sprzeczne z celami i zadaniami ESBC. W przypadku gdy państwo członkowskie powierza taką funkcję swojemu KBC, ponosi on pełną odpowiedzialność za wykonywanie tej funkcji. Niemniej jednak, określając zakres odpowiedzialności KBC w odniesieniu do tej funkcji, państwa członkowskie są zobowiązane do przestrzegania zobowiązań wynikających z prawa Unii, w szczególności z art. 123 ust. 1 Traktatu^[90].

Artykuł 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 3603/93 definiuje pojęcie „innego rodzaju udogodnień kredytowych” do celów art. 123 Traktatu jako, między innymi, wszelkie finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. W związku z tym krajowy bank centralny nie może przyjmować wobec osób trzecich zobowiązań, które mogłyby potencjalnie spoczywać na sektorze publicznym. W związku z powyższym krajowy bank centralny nie może finansować wcześniej istniejących zobowiązań wobec osób trzecich, które ciążą na innych organach lub podmiotach publicznych, a faktyczne finansowanie zobowiązań wobec osób trzecich przez krajowy bank centralny nie może wynikać bezpośrednio ze środków lub decyzji innych władz lub instytucji publicznych^[91].

Zaliczki z tytułu podziału zysków banku centralnego

Ustawodawstwo krajowe nie może wymagać podziału zysków banku centralnego, które nie zostały w pełni zrealizowane, zaksięgowane i poddane audytowi. Niezgodne z tym zakazem jest także wypłacanie, choćby częściowe, kwoty podlegającej wpłacie do budżetu państwa zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami dotyczącymi przeznaczenia zysku krajowego banku centralnego, z kapitału rezerwowego tego banku. Zasady dotyczące przeznaczenia zysków krajowego banku centralnego nie mogą zatem naruszać jego kapitału rezerwowego. Ponadto przeniesienie aktywów krajowego banku centralnego na państwo może odbywać się wyłącznie odpłatnie, według wartości rynkowej, przy czym przeniesienie powinno mieć miejsce jednocześnie z przekazaniem odpłatności^[92].

Podobnie niedozwolone jest zakłócanie wykonywania innych zadań Eurosystemu, takich jak zarządzanie rezerwami walutowymi, poprzez wprowadzanie opodatkowania teoretycznych lub niezrealizowanych zysków kapitałowych, ponieważ stanowiłoby to formę kredytu udzielanego przez bank centralny sektorowi publicznemu w formie zaliczki z tytułu przyszłych i niepewnych zysków^[93].

Przejęcie zobowiązań sektora publicznego

Ustawodawstwo krajowe, które wymagałoby od krajowego banku centralnego przejęcia zobowiązań niezależnego dotąd organu publicznego wskutek krajowej reorganizacji określonych zadań i funkcji (na przykład w sytuacji przekazania krajowemu bankowi centralnemu określonych zadań nadzorczych uprzednio wykonywanych przez państwowe lub niezależne instytucje lub organy) i jednocześnie nie zwalniałoby całkowicie banku centralnego ze wszelkich zobowiązań finansowych wynikających z wcześniejszej działalności takiego organu, byłoby niezgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego^[94].

Ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny odpowiedzialność z tytułu wykonania zadania powierzonego mu na mocy prawa krajowego byłoby równoznaczne z przyjęciem wcześniej istniejącego zobowiązania wobec osób trzecich i byłoby niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, gdyby osoby trzecie, które poniosły szkodę, nie otrzymały rekompensaty za działania krajowego banku centralnego, tj. naruszenia przez krajowy bank centralny zasad nałożonych na niego w tym kontekście^[95]. Ponadto w przypadku zadań wymagających wdrożenia wysoce złożonych i pilnych środków, takich jak działania związane z przekształceniem lub restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją banków lub kontrahentów centralnych, ustawodawstwo krajowe nakładające na krajowy bank centralny odpowiedzialność z tytułu wykonywania takich zadań stanowiłoby finansowanie zobowiązań wobec osób trzecich, gdyby odpowiedzialność krajowego banku centralnego nie ograniczała się do poważnych naruszeń zasad nałożonych na niego w tym kontekście^[96].

Trybunał Sprawiedliwości nie wyjaśnił jeszcze, na czym dokładnie polegają ograniczenia dotyczące poważnych naruszeń zasad nałożonych na KBC. Ze względu na różne tradycje odpowiedzialności krajowych banków centralnych w krajowych porządkach prawnych państw członkowskich ograniczenia takie mogą przybierać różne formy, pod warunkiem że wykluczają faktyczne finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich. Ma to miejsce w przypadku, gdy przepis prawa krajowego, który wprowadza kryterium winy, ogranicza odpowiedzialność danego KBC do rażącego niedbalstwa ze względu na pilny charakter i złożoność danej sprawy^[97]. Faktyczne finansowanie zobowiązań sektora publicznego wobec osób trzecich jest również wykluczone, jeżeli przepis prawa krajowego, który zamiast kryterium winy wprowadza kryterium działania niezgodnego z prawem, ogranicza kontrolę sądową lub odpowiednie środki poprzez przyznanie danemu KBC dużego marginesu swobody ze względu na pilny charakter i złożoność danej sprawy^[98].

Wsparcie finansowe dla instytucji kredytowych lub finansowych

Ustawodawstwo krajowe, które przewiduje finansowanie przez krajowy bank centralny niewypłacalnych instytucji kredytowych lub innych instytucji finansowych, nawet jeżeli decyzja o takim finansowaniu jest podejmowana niezależnie i według uznania banku centralnego, jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego.

Takie same zastrzeżenia budzi finansowanie przez Eurosystem instytucji kredytowej, która została poddana rekapitalizacji w celu przywrócenia wypłacalności, poprzez plasowanie bezpośrednie instrumentów dłużnych emitowanych przez państwo w sytuacji, gdzie nie istnieją alternatywne rynkowe źródła finansowania (zwanych dalej „obligacjami rekapitalizacyjnymi”), i gdzie obligacje takie mają być wykorzystane jako zabezpieczenie. W takim przypadku przeprowadzanej przez państwo rekapitalizacji instytucji kredytowej w drodze plasowania bezpośredniego obligacji rekapitalizacyjnych późniejsze wykorzystanie takich obligacji jako zabezpieczenia w operacjach płynnościowych banku centralnego budzi zastrzeżenia dotyczące zakazu finansowania ze środków banku centralnego^[99]. Awaryjne wsparcie płynności udzielane przez krajowy bank centralny niezależnie i na zasadzie pełnej uznaniowości wypłacalnym instytucjom kredytowym za zabezpieczeniem w formie gwarancji państwa musi spełniać następujące kryteria: a) należy zagwarantować, aby kredyt udzielany przez krajowy bank centralny był możliwie krótkoterminowy; b) musi istnieć zagrożenie stabilności systemu; c) nie może być wątpliwości co do ważności prawnej oraz wykonalności gwarancji państwa zgodnie z mającym zastosowanie prawem krajowym oraz d) nie może być wątpliwości co do ekonomicznej adekwatności gwarancji państwa, przy czym gwarancja ta powinna obejmować zarówno kapitał kredytu, jak i odsetki^[100].

Wsparcie finansowe dla funduszy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji i uzgodnień finansowych oraz systemów gwarantowania depozytów i systemów rekompensat dla inwestorów

Finansowanie przez krajowy bank centralny funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub funduszu gwarantowania depozytów, który stanowi „instytucję publiczną” w rozumieniu art. 123 ust. 1 Traktatu, jest niezgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego. Instytucja jest „instytucją publiczną” (podmiotem prawa publicznego), jeżeli posiada wszystkie poniższe cechy: a) została ustanowiona w celu spełniania potrzeb leżących w interesie ogólnym, nie mających charakteru przemysłowego lub komercyjnego; b) posiadające osobowość prawną; oraz c) jest w wysokim stopniu zależna od podmiotów sektora publicznego, o których mowa w art. 123 ust. 1 Traktatu. Domniemywa się istnienie wysokiego stopnia zależności od podmiotów sektora publicznego, jeżeli dana instytucja jest przez takie podmioty w większości finansowana, jej zarząd podlega nadzorowi prowadzonemu przez te podmioty albo ponad połowa członków organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego danej instytucji została wyznaczona przez te podmioty^[101].

Nawet jeśli finansowanie nie jest przyznawane „instytucji publicznej”, finansowanie jakiegokolwiek funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji lub mechanizmu finansowego nie jest zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[102]. Jeżeli dany krajowy bank centralny jest organem ds. restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, nie powinien on w żadnym razie przyjmować lub finansować zobowiązań instytucji pomostowej lub podmiotu zarządzającego aktywami^[103]. Mając to na uwadze, prawo krajowe powinno precyzować, że krajowy bank centralny nie przyjmuje ani nie finansuje zobowiązań takich podmiotów^[104].

Dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozytów^[105] oraz dyrektywa w sprawie systemów rekompensat dla inwestorów^[106] przewidują, że koszty wynikające z finansowania systemów gwarantowania depozytów oraz koszty wynikające z finansowania systemów rekompensat dla inwestorów muszą być ponoszone, odpowiednio, przez same instytucje kredytowe i przedsiębiorstwa inwestycyjne. Z wyłączeniem finansowania „instytucji publicznej” (podmiotu prawa publicznego), ustawodawstwo krajowe przewidujące finansowanie przez krajowy bank centralny krajowego systemu gwarantowania depozytów dla instytucji kredytowych lub krajowego systemu rekompensat dla inwestorów dla przedsiębiorstw inwestycyjnych jest zgodne z zapisem o zakazie finansowania ze środków banku centralnego tylko wtedy, gdy jest to finansowanie krótkoterminowe, odnoszące się do nagłych sytuacji, w grę wchodzi zagrożenie stabilności systemowej, a decyzję podejmuje wedle własnego uznania krajowy bank centralny^[107]. W szczególności wsparcie banku centralnego dla systemu gwarantowania depozytów nie może sprowadzać się do systematycznej operacji prefinansowania^[108].

Funkcja agenta skarbowego

Art. 21 ust. 2 Statutu ESBC stanowi, że EBC i krajowe banki centralne mogą działać jako agenci skarbowi na rzecz instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich. Celem art. 21 ust. 2 Statutu ESBC jest doprecyzowanie, że – po przekazaniu Eurosystemowi kompetencji w zakresie polityki pieniężnej – krajowe banki centralne mogą nadal świadczyć usługi agenta skarbowego tradycyjnie świadczone na rzecz rządów i innych podmiotów publicznych bez naruszania zakazu finansowania ze środków banku centralnego. Ponadto rozporządzenie (WE) nr 3603/93 ustanawia kilka jednoznacznie i wąsko zdefiniowanych wyjątków od zakazu finansowania ze środków banku centralnego, dotyczących funkcji agenta fiskalnego: a) udzielanie sektorowi publicznemu kredytu w ciągu dnia jest dopuszczalne, o ile jest on ograniczony do jednego dnia, bez możliwości przedłużenia^[109]; b) zapisywanie czeków wystawionych przez osoby trzecie na dobro rachunku sektora publicznego zanim bank akceptant został nimi obciążony jest dopuszczalne, jeżeli od momentu otrzymania czeku upłynął ustalony okres odpowiadający normalnemu okresowi inkasa czeków przez rzeczony bank centralny, a czeki jeszcze nie zainkasowane są czymś wyjątkowym, opiewającym na niewielkie sumy i w krótkim okresie uśredniają się^[110]; oraz c) przechowywanie monet wyemitowanych przez sektor publiczny i zapisanych na dobro sektora publicznego jest dopuszczalne, gdy liczba tych aktywów pozostaje na poziomie poniżej 10% monet znajdujących się w obiegu^[111].

Ustawodawstwo krajowe dotyczące funkcji agenta skarbowego winno być zasadniczo zgodne z prawem UE, a w szczególności winno być zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego^[112]. Biorąc pod uwagę, że art. 21 ust. 2 Statutu ESBC wyraźnie uznaje świadczenie usług agenta skarbowego za uzasadnioną funkcję tradycyjnie wykonywaną przez krajowe banki centralne, świadczenie przez banki centralne usług agenta skarbowego jest zgodne z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, pod warunkiem że usługi te nie wykraczają poza zakres funkcji agenta skarbowego i nie stanowią finansowania przez bank centralny zobowiązań sektora publicznego wobec podmiotów trzecich lub kredytowania przez bank centralny sektora publicznego w sposób przekraczający wąsko zdefiniowane odstępstwa określone w rozporządzeniu (WE) nr 3603/93^[113]. Ustawodawstwo krajowe, które umożliwia krajowemu bankowi centralnemu przyjmowanie depozytów instytucji rządowych i obsługę ich rachunków, nie pozostaje w sprzeczności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego, o ile takie zapisy nie dają możliwości udzielania kredytu, w tym jednodniowego przekroczenia stanu konta. Jednakże kwestia zgodności z zakazem finansowania ze środków banku centralnego pojawiłaby się na przykład, gdyby ustawodawstwo krajowe zezwalało na oprocentowanie depozytów lub sald bieżących powyżej stawek rynkowych, a nie w wysokości tych stawek lub poniżej nich. Oprocentowanie wyższe niż stawka rynkowa stanowi w istocie kredyt, co jest niezgodne z celem zakazu finansowania ze środków banku centralnego i mogłoby podważyć cel wprowadzenia tego zakazu. Ważne jest, aby oprocentowanie konta odzwierciedlało parametry rynkowe, a szczególnie aby skorelować oprocentowanie depozytów z ich terminem zapadalności^[114]. Ponadto nieodpłatne świadczenie przez krajowy bank centralny usług agenta skarbowego nie budzi obaw co do finansowania ze środków banku centralnego, o ile są to podstawowe usługi agenta skarbowego^[115].

Zakaz uprzywilejowanego dostępu

Artykuł 124 Traktatu stanowi, że „[z]akazany jest każdy środek nieoparty na względach o charakterze ostrożnościowym, ustanawiający uprzywilejowany dostęp instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych państw członkowskich do instytucji finansowych”. Podobnie jak zakaz finansowania ze środków banku centralnego, zakaz uprzywilejowanego dostępu ma na celu zachęcenie państw członkowskich do prowadzenia rozważnej polityki budżetowej, która nie pozwala, aby finansowanie deficytu publicznego ze środków banku centralnego lub uprzywilejowany dostęp władz publicznych do rynków finansowych prowadziły do nadmiernie wysokich poziomów zadłużenia lub nadmiernego deficytu w państwach członkowskich^[116].

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 3604/93^[117] przez uprzywilejowany dostęp należy rozumieć każdą ustawę, rozporządzenie lub inny wiążący akt prawny przyjęty w wykonywaniu władzy publicznej, który: a) zobowiązuje instytucje finansowe do nabywania lub przechowywania pasywów instytucji lub organów Unii, rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych przedsiębiorstw państw członkowskich, lub b) przyznaje ulgi podatkowe, które mogą przynosić korzyść jedynie instytucjom finansowym, lub udogodnienia finansowe, które nie są zgodne z zasadami gospodarki rynkowej, aby zachęcić te instytucje do nabywania lub przechowywania takich pasywów.

Jako instytucje publiczne krajowe banki centralne nie mogą przyznawać uprzywilejowanego dostępu do instytucji finansowych sektorowi publicznemu, chyba że wynika to ze względów o charakterze ostrożnościowym. Ponadto wprowadzane przez krajowe banki centralne zasady dotyczące dopuszczania przez bank centralny wykorzystania instrumentów dłużnych w swoich operacjach, w tym jako zabezpieczeń, nie mogą być stosowane jako środki obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu^[118]. Ustawodawstwo państw członkowskich w tej dziedzinie nie może ustanawiać takiego uprzywilejowanego dostępu.

Artykuł 2 rozporządzenia (WE) nr 3604/93 definiuje „względy o charakterze ostrożnościowym” jako te, które są podstawą krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych działań opartych na prawie Unii lub zgodnych z nim, które przeznaczone są do wspierania rzetelności instytucji finansowych tak, aby wzmocnić stabilność systemu finansowego jako całości oraz ochronę klientów tych instytucji. Względy o charakterze ostrożnościowym służą zapewnieniu wypłacalności banków w stosunku do ich deponentów^[119]. W obszarze nadzoru ostrożnościowego prawo wtórne Unii ustanowiło szereg wymogów zapewniających rzetelność instytucji kredytowych^[120]. „Instytucja kredytowa” zdefiniowana została jako przedsiębiorstwo, którego działalność polega na przyjmowaniu depozytów lub innych funduszy podlegających zwrotowi od klientów oraz na udzielaniu kredytów na swój własny rachunek^[121]. Instytucje kredytowe są również często określane jako banki, a świadczenie przez nie usług wymaga zezwolenia wydanego przez właściwy organ państwa członkowskiego^[122].

Chociaż rezerwy obowiązkowe można uważać za część wymogów ostrożnościowych, są one częścią działalności krajowych banków centralnych i są wykorzystywane jako narzędzie polityki pieniężnej w większości gospodarek, w tym w strefie euro^[123]. W tym zakresie punkt 2 załącznika I do wytycznych Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2015/510 (EBC/2014/60)^[124] przewiduje, że system rezerw obowiązkowych Eurosystemu ma na celu przede wszystkim stabilizację stóp procentowych na rynku pieniężnym oraz stworzenie (lub pogłębienie) strukturalnego niedoboru płynności^[125]. EBC wymaga, aby instytucje kredytowe mające siedzibę w strefie euro utrzymywały rezerwy obowiązkowe (w formie depozytów) na rachunkach w krajowych bankach centralnych^[126].

Niniejszy raport koncentruje się na zgodności ustawodawstwa krajowego i zasad przyjętych przez krajowe banki centralne oraz statutów tych banków z zawartym w Traktacie zapisem o zakazie uprzywilejowanego dostępu. Niniejszy raport nie zawiera jednak oceny tego, czy – pod pretekstem względów o charakterze ostrożnościowym – ustawy, rozporządzenia, zasady lub przepisy administracyjne w państwach członkowskich są wykorzystywane do obchodzenia zakazu uprzywilejowanego dostępu. Taka ocena wykracza poza zakres raportu.

2.2.6 Jednolita pisownia euro

Artykuł 3 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia ustanawia unię gospodarczą i walutową, której walutą jest euro”. W tekście Traktatów we wszystkich oryginalnych językach stosujących alfabet łaciński euro jest konsekwentnie określane w mianowniku liczby pojedynczej jako „euro”. W tekstach zapisywanych alfabetem greckim euro jest pisane jako „ευρώ”, a w tekstach pisanych cyrylicą – jako „евро”^[127]. Zgodnie z tą zasadą rozporządzenie (WE) nr 974/98 stwierdza jasno, że nazwa wspólnej waluty musi być taka sama we wszystkich językach urzędowych UE, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów. Tak więc Traktaty wymagają jednolitej pisowni słowa „euro” w mianowniku liczby pojedynczej w całym ustawodawstwie UE i całym ustawodawstwie krajowym, z uwzględnieniem istnienia różnych alfabetów.

Mając na uwadze wyłączną kompetencję UE do ustalania nazwy wspólnej waluty, wszelkie odstępstwa od tej zasady są niezgodne z Traktatami i powinny zostać wyeliminowane^[128]. Powyższa zasada dotyczy całości ustawodawstwa krajowego, ale ocena w rozdziale dotyczącym badanego kraju koncentruje się na statutach krajowych banków centralnych oraz przepisach prawnych dotyczących przyjęcia euro.

2.2.7 Integracja prawna krajowych banków centralnych z Eurosystemem

Od momentu wprowadzenia euro przez dane państwo członkowskie przepisy prawa krajowego (w tym w szczególności statuty krajowych banków centralnych, ale także inne akty prawne) uniemożliwiające realizację zadań związanych z Eurosystemem lub przestrzeganie decyzji EBC są niezgodne z wymogiem skutecznego funkcjonowania Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z Traktatem i Statutem ESBC w zakresie zadań związanych z uczestnictwem w Eurosystemie ustawodawstwo krajowe powinno zatem zostać odpowiednio dostosowane. Zapewnienie zgodności z art. 131 Traktatu wymagało dostosowania ustawodawstwa krajowego przed datą ustanowienia ESBC (w przypadku Szwecji) oraz przed 1 maja 2004, 1 stycznia 2007 i 1 lipca 2013 (w przypadku państw członkowskich, które przystąpiły do UE w tych terminach). Niemniej jednak wymogi ustawowe związane z pełną integracją prawną krajowych banków centralnych z Eurosystemem wchodzą w życie dopiero w momencie rzeczywistej pełnej integracji, tj. w dniu, w którym państwo członkowskie objęte derogacją przyjmuje euro.

Analizie w niniejszym raporcie poddano głównie te obszary, w których przepisy ustawowe mogą utrudniać dostosowanie się krajowego banku centralnego do wymogów Eurosystemu. Dotyczy to przepisów, które: Dotyczy to przepisów, które: a) mogłyby uniemożliwiać uczestnictwo krajowego banku centralnego w realizacji wspólnej polityki pieniężnej określanej przez organy decyzyjne EBC, b) mogłyby utrudniać prezesowi krajowego banku centralnego wykonywanie obowiązków jako członka Rady Prezesów EBC, c) nie uwzględniają prerogatyw EBC, d) nie uznają, że wyłączne kompetencje do wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC w państwach członkowskich, których walutą jest euro, zostały nieodwołalnie przeniesione na Unię^[129], lub e) zgodnie z którymi krajowe banki centralne w zakresie wykonywania zadań związanych z uczestnictwem w ESBC są związane decyzjami organów krajowych, które stoją w sprzeczności z aktami prawnymi EBC. Analiza wyróżnia cele polityki gospodarczej, zadania, przepisy finansowe, politykę kursową oraz współpracę międzynarodową. Wspomniano również inne dziedziny, w których statuty krajowych banków centralnych wymagają dostosowania.

Cele polityki gospodarczej

Pełna integracja krajowego banku centralnego z Eurosystemem wymaga, aby statutowe cele banku były zgodne z celami ESBC określonymi w art. 2 Statutu ESBC. Oznacza to m.in., że cele statutowe uwzględniające specyfikę krajową – na przykład postanowienia nakładające obowiązek prowadzenia polityki pieniężnej w ramach ogólnej polityki gospodarczej danego państwa członkowskiego – powinny zostać odpowiednio dostosowane. Ponadto cele dodatkowe krajowego banku centralnego muszą być zgodne i nie mogą naruszać obowiązku wspierania ogólnych polityk gospodarczych w Unii, mając na względzie przyczynianie się do osiągnięcia celów Unii ustanowionych w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, który to cel sam w sobie nie może naruszać utrzymywania stabilności cen^[130].

Zadania

Zadania banku centralnego państwa członkowskiego, które przyjęło euro, są określane głównie przez Traktat i Statut ESBC, z uwagi na status krajowego banku centralnego jako integralnej części Eurosystemu. W celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu należy zatem zawarte w statutach krajowych banków centralnych postanowienia dotyczące zadań porównać z odpowiednimi zapisami Traktatu i Statutu ESBC, a wszelkie niezgodności usunąć^[131]. Dotyczy to każdego przepisu, który po przyjęciu euro i integracji z Eurosystemem utrudniałby realizację zadań związanych z uczestnictwem w ESBC, a w szczególności przepisów, które nie uwzględniają uprawnień ESBC określonych w rozdziale IV Statutu ESBC.

Wszystkie przepisy prawa krajowego dotyczące polityki pieniężnej powinny uznawać, że polityka pieniężna UE to zadanie, które ma być realizowane przez Eurosystem^[132]. Statut krajowego banku centralnego może zawierać postanowienia dotyczące instrumentów polityki pieniężnej. Postanowienia takie powinny być podobne do postanowień zawartych w Traktacie i Statucie ESBC, a wszelkie niezgodności powinny zostać usunięte w celu zapewnienia zgodności z art. 131 Traktatu.

Monitorowanie sytuacji budżetowej jest jednym z zadań wykonywanych przez EBC regularnie w celu właściwej oceny decyzji podejmowanych na potrzeby polityki pieniężnej. Krajowe banki centralne mogą również przedstawiać swoje stanowisko w zakresie rozwoju sytuacji budżetowej, opierając się na prowadzonym przez siebie monitorowaniu tych kwestii oraz niezależności prezentowanych poglądów, mając na uwadze przyczynianie się do właściwego funkcjonowania europejskiej unii walutowej. Monitorowanie sytuacji budżetowej przez krajowe banki centralne na potrzeby polityki pieniężnej powinno opierać się na pełnym dostępie do wszelkich właściwych danych o finansach publicznych. W związku z tym krajowe banki centralne powinny otrzymać bezwarunkowy, szybki i zautomatyzowany dostęp do wszelkich danych statystycznych dotyczących finansów publicznych. Działalność krajowych banków centralnych nie powinna jednak wykraczać poza działania w zakresie monitorowania, które wynikają z wypełniania przez nie zadań w zakresie polityki pieniężnej lub są z tymi zadaniami bezpośrednio bądź pośrednio powiązane^[133]. Przyznanie krajowym bankom centralnym formalnego mandatu do oceny prognoz i sytuacji budżetowej zakłada pełnienie przez te banki funkcji w zakresie określania zasad polityki budżetowej (oraz odpowiedzialność za tę politykę), co może negatywnie wpłynąć na wypełnianie zadań dotyczących polityki pieniężnej Eurosystemu i niezależność krajowych banków centralnych^[134].

W kontekście krajowych inicjatyw ustawodawczych związanych z kryzysem na rynkach finansowych EBC podkreśla, że należy unikać zakłóceń w krajowych segmentach rynku pieniężnego strefy euro, ponieważ może to utrudniać realizację wspólnej polityki pieniężnej. Dotyczy to w szczególności udzielania gwarancji państwowych na depozyty międzybankowe^[135].

Państwa członkowskie mają obowiązek zapewnienia, aby przepisy prawa krajowego dotyczące problemów z płynnością doświadczanych przez przedsiębiorstwa i osoby indywidualne, na przykład ich zadłużenia wobec instytucji finansowych, nie miały niekorzystnego wpływu na płynność rynku. W szczególności przepisy te nie mogą naruszać zasady gospodarki wolnorynkowej znajdującej odzwierciedlenie w art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, ponieważ mogłoby to zakłócać przepływ kredytu, mieć istotny wpływ na stabilność instytucji finansowych i rynków, a więc niekorzystnie wpływać na realizację zadań Eurosystemu^[136].

Ustawodawstwo krajowe przyznające krajowemu bankowi centralnemu wyłączne prawo emisji banknotów powinno uwzględniać fakt, że po przyjęciu euro wyłączne prawo zatwierdzania emisji banknotów euro będzie miała Rada Prezesów EBC (zgodnie z art. 128 ust. 1 Traktatu i art. 16 Statutu ESBC^[137]), natomiast EBC i krajowe banki centralne będą miały prawo emisji banknotów euro. Po przyjęciu euro ustawodawstwo krajowe umożliwiające rządom wywieranie wpływu na decyzje dotyczące m.in. nominałów, produkcji, wielkości emisji i wycofywania banknotów musi także zostać uchylone albo uznać uprawnienia EBC w zakresie banknotów euro, zgodnie z przytoczonymi powyżej postanowieniami Traktatu i Statutu ESBC. Bez względu na to, jaki jest podział kompetencji między rządami i krajowymi bankami centralnymi w zakresie monet, od momentu przyjęcia euro odpowiednie przepisy muszą uznawać uprawnienia EBC do zatwierdzania wielkości emisji monet euro. Państwo członkowskie nie może uważać pieniądza w obiegu za dług swojego banku centralnego wobec rządu, ponieważ zachwiałoby to koncepcją wspólnej waluty i byłoby niezgodne z wymogami integracji prawnej Eurosystemu^[138].

Jeżeli chodzi o zarządzanie rezerwami walutowymi^[139], państwo członkowskie, które przyjęło euro, ale nie przekazało oficjalnych rezerw walutowych krajowemu bankowi centralnemu^[140], narusza postanowienia Traktatu. Ponadto prawo osób trzecich (m.in. rządu i parlamentu) do wywierania wpływu na decyzje krajowego banku centralnego w zakresie zarządzania oficjalnymi rezerwami walutowymi jest niezgodne z trzecim tiret art. 127 ust. 2 Traktatu. Krajowy bank centralny jest również zobowiązany do przekazania EBC rezerw walutowych w wysokości proporcjonalnej do udziału tego banku centralnego w subskrybowanym kapitale EBC. Oznacza to, że nie może być przeszkód prawnych dla przekazywania rezerw walutowych z krajowego banku centralnego do EBC.

W zakresie danych statystycznych, mimo iż rozporządzenia przyjmowane na mocy art. 34 ust. 1 Statutu ESBC nie przyznają praw ani nie nakładają obowiązków na państwa członkowskie, które nie przyjęły euro, art. 5 Statutu ESBC, który odnosi się do zbierania informacji statystycznych, stosuje się do wszystkich państw członkowskich, bez względu na to, czy przyjęły one euro. W związku z powyższym państwa członkowskie, których walutą nie jest euro, mają obowiązek przyjęcia i wdrożenia na poziomie krajowym wszelkich środków uznanych przez nie za właściwe w celu zbierania informacji statystycznych potrzebnych do wypełniania wymogów EBC w zakresie sprawozdawczości statystycznej^[141] oraz w celu przeprowadzenia terminowych przygotowań w dziedzinie statystyki umożliwiających uzyskanie przez nie statusu państw członkowskich, których walutą jest euro^[142]. Ustawodawstwo krajowe określające zasady współpracy pomiędzy krajowymi bankami centralnymi a krajowymi urzędami statystycznymi powinno gwarantować niezależność krajowych banków centralnych w wykonywaniu ich zadań dotyczących ram statystycznych ESBC^[143].

Przepisy finansowe

Postanowienia finansowe zawarte w Statucie ESBC obejmują przepisy dotyczące sprawozdań finansowych^[144], audytu^[145], subskrypcji kapitału^[146], przekazywania rezerw walutowych^[147] oraz podziału dochodów pieniężnych^[148]. Krajowe banki centralne muszą mieć możliwość wykonywania swoich obowiązków wynikających z tych postanowień, w związku z czym wszelkie niezgodne przepisy krajowe muszą zostać uchylone^[149].

Polityka kursowa

W ustawodawstwie państwa członkowskiego objętego derogacją może pozostać zapis, że to rząd odpowiada za politykę kursową tego państwa członkowskiego, z przypisaniem roli opiniodawczej bądź wykonawczej krajowemu bankowi centralnemu. W momencie przyjęcia euro przez państwo członkowskie jego ustawodawstwo krajowe musi jednak uwzględniać fakt, że odpowiedzialność za politykę kursową strefy euro została przeniesiona na poziom UE, zgodnie z art. 138 i art. 219 Traktatu.

Współpraca międzynarodowa

W momencie przyjęcia euro ustawodawstwo krajowe musi być zgodne z art. 6 ust. 1 Statutu ESBC, który stanowi, że w dziedzinie współpracy międzynarodowej związanej z zadaniami powierzonymi Eurosystemowi o sposobie reprezentacji ESBC decyduje EBC. Ustawodawstwo krajowe, umożliwiając krajowym bankom centralnym uczestnictwo w międzynarodowych instytucjach walutowych, powinno uzależniać takie uczestnictwo od uzyskania zgody EBC (art. 6 ust. 2 Statutu ESBC).

Inne zagadnienia

Oprócz powyższych zagadnień w przypadku niektórych państw członkowskich ustawodawstwo krajowe wymaga dostosowania w jeszcze innych obszarach (m.in. w dziedzinie systemów rozliczeń i systemów płatności oraz w zakresie wymiany informacji).

3 Podsumowanie najważniejszych wyników badania konwergencji dla Bułgarii

W kwietniu 2025 średnia 12-miesięczna stopa inflacji HICP w Bułgarii wynosiła 2,7%, czyli kształtowała się tuż poniżej wartości referencyjnej dla kryterium stabilności cen wynoszącej 2,8%. Oczekuje się, że w nadchodzących miesiącach stopa ta będzie stopniowo rosnąć w związku ze wzrostem podatków pośrednich i cen kontrolowanych oraz utrzymującą się wewnętrzną presją cenową wynikającą z silnego – choć malejącego – wzrostu płac w sytuacji niedoboru pracowników na rynkach pracy. Ponieważ PKB per capita oraz poziom cen są w Bułgarii nadal znacznie niższe niż w strefie euro, proces nadrabiania dystansu rozwojowego może także skutkować dodatnią różnicą w poziomie inflacji między tym krajem a strefą euro. Wprawdzie różnice w poziomie inflacji równowagi związane z tym procesem nadrabiania dystansu rozwojowego nie są bardzo duże, ale mogą stać się powodem do niepokoju, jeśli towarzyszyć im będą niekorzystne i potencjalnie niekontrolowalne zmiany cen kredytów i aktywów.

Bułgaria nie podlega obecnie postanowieniu Rady w sprawie występowania nadmiernego deficytu. Deficyt budżetowy sektora instytucji rządowych i samorządowych w 2024 wyniósł 3,0% PKB, czyli kształtował się na poziomie 3-procentowej wartości referencyjnej, a wskaźnik zadłużenia brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wyniósł 24,1%, czyli był wyraźnie niższy od 60-procentowej wartości referencyjnej.

W dwuletnim okresie odniesienia od 20 maja 2023 do 19 maja 2025 bułgarski lew uczestniczył w systemie ERM II. W tym okresie lew nie wykazywał żadnych odchyleń od kursu centralnego. Porozumienie dotyczące uczestnictwa w ERM II zakładało podjęcie przez bułgarskie władze pewnych zobowiązań. Niezależnie od faktu, że Bułgaria spełniła niemal wszystkie wymagane zobowiązania przewidziane po wejściu do ERM II, wymagane są dalsze działania, aby usunąć niedociągnięcia w dziedzinie przeciwdziałania praniu pieniędzy (AML/CFT). W szczególności Bułgarię zachęca się do przyspieszenia realizacji elementów planu działania przyjętego przez Grupę Specjalną ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATF) po umieszczeniu w październiku 2023 Bułgarii przez FATF na „szarej liście” jurysdykcji podlegających ściślejszej obserwacji.

Długoterminowe stopy procentowe w Bułgarii wynosiły w okresie odniesienia od maja 2024 do kwietnia 2025 średnio 3,9%, czyli były niższe od wartości referencyjnej dla kryterium konwergencji stóp procentowych równej 5,1%. Różnica między długoterminowymi stopami procentowymi w Bułgarii i w strefie euro (ważonymi PKB) nie zmieniła się i na koniec okresu referencyjnego wyniosła 0,9 pkt proc. Rynki kapitałowe w Bułgarii są nadal płytsze i znacznie słabiej rozwinięte niż w strefie euro.

Prawo Bułgarii jest zgodne z Traktatami i Statutem ESBC, zgodnie z wymogami art. 131 Traktatu.