Lähentymisraportista on suomennettu ainoastaan luvut 1–3. Raportti on luettavissa kokonaisuudessaan englanniksi EKP:n verkkosivuilla.

1 Johdanto

Tämä lähentymisraportti on laadittu Bulgarian 25.2.2025 esittämän, maaraportin laatimista koskevan pyynnön johdosta. Laatimalla tämän raportin EKP täyttää Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä perussopimus) artiklassa 140 määrätyn tehtävän, jonka mukaan Euroopan unionin neuvostolle (EU:n neuvosto) on laadittava raportteja ”jäsenvaltioiden, joita koskee poikkeus, edistymisestä talous- ja rahaliiton toteuttamiseen liittyvien jäsenvaltioiden velvollisuuksien täyttämisessä” sellaisen jäsenvaltion pyynnöstä, jota koskee poikkeus.^[1] Sama tehtävä on annettu myös Euroopan komissiolle, joka sekin on laatinut raportin. EKP:n ja komission raportit toimitetaan EU:n neuvostolle samanaikaisesti. Tämä raportti koskee ainoastaan Bulgariaa, sillä muita jäsenvaltioita, joita koskee poikkeus, eli Tšekkiä, Unkaria, Puolaa, Romaniaa ja Ruotsia tarkastellaan seuraavassa säännöllisessä lähentymisraportissa vuonna 2026. Erityisasemassa olevaa Tanskaa ei käsitellä vuoden 2026 raportissa, ellei se sitä pyydä.^[2]

Tässä raportissa on käytetty samaa arviointimenetelmää kuin aiemmissakin EKP:n lähentymisraporteissa. EKP arvioi, onko Bulgaria saavuttanut kestävän lähentymisen korkean tason, onko sen kansallinen lainsäädäntö sopusoinnussa perussopimusten sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (jäljempänä ”EKPJ:n perussääntö”) kanssa ja onko lainsäädäntöä koskevat vaatimukset täytetty niin, että Bulgarian keskuspankista (Българска народна банка) voi tulla kiinteä osa eurojärjestelmää.

Talouden lähentymisprosessin tarkastelussa käytettävien tilastojen on oltava laadukkaita ja luotettavia. Poliittiset näkökohdat eivät saa vaikuttaa tilastojen laadintaan ja raportointiin. EU:n jäsenvaltioita on kehotettu pitämään tilastojensa laatua ja luotettavuutta ensiarvoisen tärkeänä, asettamaan tilastointia varten vähimmäisstandardit ja varmistamaan, että tilastoja laadittaessa on käytössä asianmukaiset varmistusjärjestelmät. Standardit ovat erityisen tärkeitä siksi, että ne vahvistavat kansallisten tilastolaitosten riippumattomuutta, luotettavuutta ja vastuullisuutta sekä lujittavat osaltaan luottamusta julkisen talouden tilastojen laatuun (ks. englanninkielisen raportin luku 5).

Sellaisen EU:n jäsenvaltion, jota koskeva poikkeus kumotaan, on 4.11.2014 voimaan tulleen päätöksen mukaisesti liityttävä myös yhteiseen valvontamekanismiin viimeistään silloin, kun se ottaa euron käyttöön.^[3] Tällöin siihen aletaan soveltaa kaikkia valvontamekanismin mukanaan tuomia oikeuksia ja velvollisuuksia. On siis erittäin tärkeää, että maissa valmistaudutaan yhteiseen pankkivalvontaan ennen euron käyttöönottoa. Kaikkien niiden maiden pankkijärjestelmissä, jotka liittyvät euroalueeseen ja siten yhteiseen valvontamekanismiin, suoritetaan kattava arviointi.^[4] Bulgaria on parhaillaan ainoa jäsenvaltio, jonka osallistuminen yhteiseen valvontamekanismiin perustuu EKP:n kanssa tehtyyn sopimukseen tiiviistä yhteistyöstä osana Bulgarian sitoumusta liittyä pankkiunioniin ja jäsenyyttä valuuttakurssimekanismissa (ERM II).^[5] Tiivis yhteistyö Bulgarian keskuspankin kanssa aloitettiin 1.10.2020, kun tarvittavat valvonta- ja lainsäädäntöehdot täyttyivät. Tuolloin Bulgarian merkittävät pankit tulivat EKP:n suoraan valvontaan. Lisäksi EKP alkoi hoitaa pankkivalvonnan yhteisiä menettelyjä Bulgarian pankeissa ja seurata vähemmän merkittävien pankkien valvontaa, josta edelleen vastaa kansallinen valvontaviranomainen. EKP:n pankkivalvonta ja Bulgarian keskuspankki varmistivat saumattomalla yhteistyöllä, että kansallisen valvontaviranomaisen liittyminen yhteiseen valvontamekanismiin onnistui saumattomasti.^[6]

Englanninkielisen lähentymisraportin kuudesta luvusta kolme ensimmäistä on suomennettu. Luvussa 2 käsitellään taloudellisen ja oikeudellisen lähentymisen arvioinnissa käytettyä menetelmää. Tärkeimmät arviointitulokset esitetään Bulgariaa koskevassa yhteenvedossa luvussa 3. Luvussa 4 (ei suomennettu) arvioidaan yksityiskohtaisemmin Bulgarian taloudellisen lähentymisen tilaa. Luvussa 5 (ei suomennettu) käydään läpi lähentymisindikaattorit sekä niiden laskennassa käytetyt tilastolliset menetelmät. Luvussa 6 (ei suomennettu) tarkastellaan, onko Bulgarian kansallinen lainsäädäntö, Bulgarian keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, sopusoinnussa perussopimuksen artiklojen 130 ja 131 kanssa.

2 Arviointimenetelmä

2.1 Taloudellinen lähentyminen

EKP arvioi euron käyttöönottoon valmistautuvien jäsenvaltioiden taloudellista lähentymistä kaikissa lähentymisraporteissaan samalla menetelmällä. Menetelmän pohjana ovat perussopimuksen määräykset, joita EKP soveltaa tarkastellessaan hintojen, julkisen talouden rahoitusaseman, velkasuhteen, valuuttakurssien ja pitkien korkojen kehitystä sekä muita taloudellisen yhdentymisen ja lähentymisen kannalta merkityksellisiä tekijöitä. Lisäksi tarkastellaan monia mennyttä ja tulevaa kehitystä kuvaavia talouden indikaattoreita, joiden avulla lähentymisen kestävyyttä voidaan arvioida tarkemmin. Arviointia on parannettu vuosien varrella monin tavoin. Arviointiprosessissa saadaan tärkeää tietoa jäsenvaltioiden tilanteesta, mikä auttaa varmistamaan, että liittyminen euroalueeseen etenee mahdollisimman sujuvasti. Kehikoissa 1–5 käydään läpi oikeudelliset määräykset ja selostetaan yksityiskohtaisemmin, miten EKP soveltaa niitä.

Lähentymisraporttia laadittaessa on jatkuvuuden ja tasavertaisen kohtelun varmistamiseksi nojauduttu EKP:n aiemmissa raporteissa noudatettuihin periaatteisiin. Etenkin lähentymiskriteerien soveltamisessa ja tulkinnassa EKP soveltaa tiettyjä johtavia periaatteita (samoin kuin sen edeltäjä, Euroopan rahapoliittinen instituutti EMI). Ensinnäkin yksittäisiä kriteerejä on tulkittu ja sovellettu tiukasti. Tämä periaate perustuu siihen, että kriteerien ensisijainen tarkoitus on varmistaa, että euroalueeseen otetaan vain sellaisia jäsenvaltioita, joiden taloudelliset olot edistävät hintavakautta ja euroalueen yhtenäisyyttä. Toiseksi lähentymiskriteerit muodostavat yhtenäisen ja eheän kokonaisuuden, ja jokaisen kriteerin on täytyttävä. Perussopimuksessa kriteerit on esitetty yhdenvertaisina eikä niitä ole asetettu tärkeysjärjestykseen. Kolmanneksi lähentymiskriteerien on täytyttävä arviointihetken tietojen eikä ennusteiden perusteella. Neljänneksi lähentymiskriteereitä tulisi soveltaa johdonmukaisesti, avoimesti ja selkeästi. Lisäksi lähentymiskriteerien täyttymisen arvioinnissa on olennaisen tärkeää kiinnittää huomiota lähentymisen kestävyyteen, sillä lähentymisessä on onnistuttava pysyvästi eikä vain tiettynä ajankohtana. Niinpä maaraportissa tarkastellaankin erikseen lähentymisen kestävyyttä.

Arvioitavan maan talouskehitystä tarkastellaan takautuvasti, periaatteessa kymmenen edellisen vuoden ajalta. Näin voidaan paremmin päätellä, missä määrin saavutettu edistys johtuu aidoista rakenteellisista muutoksista, jolloin taloudellisen lähentymisen kestävyydestä pystytään tekemään parempi arvio.

Myös tulevaa kehitystä arvioidaan jonkin verran. Suotuisan taloudellisen kehityksen kestävyys riippuu olennaisesti siitä, reagoidaanko talouspolitiikassa nykyisiin ja tuleviin haasteisiin oikealla ja kestävällä tavalla. Lisäksi vahva hallinto, vakaat instituutiot ja kestävä julkinen talous ovat tärkeä tuki hintavakaudelle ja tuotannon kestävälle kasvulle keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Taloudellisen lähentymisen kestävyys riippuu ennen kaikkea siitä, miten vahvalla pohjalla talous on, miten hyvin se selviytyy kriiseistä, ovatko yhteiskunnalliset instituutiot vakaita ja harjoitetaanko euron käyttöönoton jälkeen asianmukaista politiikkaa.

Tämän lähentymisraportin tilastot perustuvat 19.5.2025 käytettävissä olleisiin tietoihin. Lähentymiskriteerien täyttymisen arvioinnissa on käytetty Euroopan komission toimittamia tilastotietoja (ks. englanninkielisen raportin luku 5 sekä taulukot ja kuviot). EKP osallistui valuuttakursseja ja pitkiä korkoja koskevien tietojen kokoamiseen. Hintavakauskriteerin ja korkokriteerin tarkastelujaksoksi on yhdessä komission kanssa valittu ajanjakso toukokuusta 2024 huhtikuuhun 2025. Valuuttakurssien tarkastelujaksona on aikaväli 20.5.2023–19.5.2025. Tiedot julkisen talouden rahoitusasemista ulottuvat vuoteen 2024. Lisäksi on otettu huomioon eri lähteistä saatuja ennusteita ja muita tietoja, jotka ovat olennaisia lähentymisen kestävyyden kannalta. Aineistossa ovat mukana Euroopan komission kevään 2025 talousennuste, joka julkistettiin 19.5.2025, ja varoitusmekanismia koskeva vuoden 2025 kertomus, joka julkistettiin 17.12.2024. EKP:n yleisneuvosto hyväksyi raportin 30.5.2025.

Kehikossa 1 käydään läpi hintakehitystä koskevia oikeudellisia määräyksiä ja kuvataan, miten EKP soveltaa niitä.

Kunkin maan keskimääräistä YKHI-inflaatiota vuoden pituisella tarkastelujaksolla toukokuusta 2024 huhtikuuhun 2025 verrataan kymmenen edellisen vuoden hintavakauteen. Näin tarkasteltavan maan hintakehityksen vakautta voidaan arvioida yksityiskohtaisesti. Tällöin tarkastellaan myös rahapolitiikkaa ja erityisesti sitä, onko hintavakauden saavuttaminen ja ylläpitäminen ollut rahapolitiikasta vastaavien viranomaisten pääasiallisena tavoitteena ja onko muulla talouspolitiikalla edistetty tavoitteen saavuttamista. Lisäksi otetaan huomioon makrotaloudellisen ympäristön vaikutus inflaatiokehitykseen. Hintakehityksen arvioinnissa otetaan huomioon sekä kysyntä- että tarjontapuolen tekijät, kuten yksikkötyökustannusten ja tuontihintojen kehitys. Lopuksi tarkastellaan muiden olennaisten hintaindeksien kehitystä. Tulevien vuosien inflaatiokehitystä pyritään ennakoimaan esimerkiksi käymällä läpi keskeisten kansainvälisten organisaatioiden ja markkinaosapuolten inflaatioennusteita. Raportissa tuodaan esiin myös institutionaalisia ja rakenteellisia näkökohtia, jotka vaikuttavat hintavakauden kannalta otollisten olosuhteiden säilyttämiseen euron käyttöönoton jälkeen.

Kehikossa 2 käydään läpi julkisen talouden kehitystä koskevia oikeudellisia määräyksiä ja kuvataan, miten EKP soveltaa niitä. Lisäksi kerrotaan julkista taloutta koskevista menettelyistä.

Julkisen talouden kestävyyttä arvioitaessa tarkasteluvuoden 2024 lukuja tarkastellaan suhteessa jäsenvaltion kehitykseen edellisten kymmenen vuoden aikana. Ensin katsotaan, miten alijäämäsuhde on kehittynyt. Vuotuisen alijäämäsuhteen muutokseen vaikuttavat monenlaiset tekijät, jotka voidaan jaotella suhdannekehityksen vaikutusta edustaviin ”suhdannetekijöihin” sekä ”ei-suhdannetekijöihin”. Jälkimmäisten katsotaan usein kuvaavan finanssipolitiikan rakenteellisten ja pysyvien muutosten vaikutuksia. Tässä raportissa ei-suhdannetekijöitä kuvaavia lukuja ei kuitenkaan välttämättä voi tulkita yksinomaan rakenteellisiksi muutoksiksi julkisen talouden rahoitusasemassa, sillä niissä on mukana myös poliittisten toimenpiteiden ja erityistekijöiden väliaikaisia vaikutuksia rahoitusasemaan.

Seuraavaksi arvioidaan, miten BKT:hen suhteutettu julkisen talouden velka on kehittynyt, ja tutkitaan sen kehitykseen vaikuttaneita tekijöitä, jotka ovat nimellisen BKT:n kasvuvauhdin ja korkojen välinen ero, perusjäämä sekä alijäämä-velkaoikaisu. Näin voidaan saada lisätietoa siitä, missä määrin makrotaloudellinen ympäristö ja etenkin BKT:n kasvun ja korkojen yhteisvaikutus ovat vaikuttaneet velan kehitykseen. Lisäksi tarkastellaan julkisen velan rakennetta ja erityisesti lyhytaikaisten ja valuuttamääräisten velkojen osuutta ja kehitystä. Näiden velkojen osuus ja julkisen talouden velkasuhde kertovat, kuinka herkkä julkisen talouden rahoitusasema on valuuttakurssien ja korkojen muutoksille.

Uudistetun vakaus- ja kasvusopimuksen voimaantulon myötä vuonna 2024 saatiin uudet säännöt liiallista alijäämää koskevan menettelyn käynnistämiselle velkakriteerin perusteella. Vaikka säännöt liiallista alijäämää koskevan menettelyn käynnistämisestä ovat alijäämäkriteerin osalta pääosin ennallaan, velkakriteerin osalta niihin on tehty kehikossa 2 kuvatut muutokset. Vuonna 2025 raportin viimeiseen tilastolliseen aineistopäivään mennessä ei kuitenkaan ole käynnistetty vuoden 2024 tuloksiin pohjautuvia velkaperusteisia menettelyjä, sillä neuvoston asettamat nettomenopolut koskevat finanssipoliittisia strategioita vasta vuodesta 2025 alkaen.

Vakaus- ja kasvusopimuksen yleistä poikkeuslauseketta sovellettiin jaksolla 2020–2023, ja neuvosto käynnisti huhtikuussa 2025 koordinoidun pyynnön kansallisen poikkeuslausekkeen aktivoimiseksi. Yleisen poikkeuslausekkeen soveltamisen ansiosta jäsenvaltiot saivat poiketa niihin muutoin sovellettavista budjettirajoitteista, ja näin ne saattoivat toteuttaa pandemian ja Venäjän Ukrainassa käymän hyökkäyssodan edellyttämät talouspolitiikan koordinointitoimet sopimuksen mukaisesti. Sittemmin Euroopan komissio esitti 19.3.2025 kansallisten poikkeuslausekkeiden koordinoitua aktivointia. Sen myötä jäsenvaltiot voisivat poiketa hyväksytyiltä nettomenopoluiltaan ja lisätä talousarvioihinsa liikkumavaraa puolustusmenojen kasvattamiseksi. Komissio totesi erityisesti, että ”Venäjän Ukrainassa käymä hyökkäyssota ja sen Euroopan turvallisuuteen kohdistama uhka ovat poikkeuksellisia olosuhteita, joihin jäsenvaltiot eivät voi vaikuttaa ja joilla on merkittävä vaikutus jäsenvaltioiden julkiseen talouteen toteutuneiden ja/tai suunniteltujen puolustusmenojen lisäysten kautta”.^[13] EKP:n neuvosto antoi 30.4.2025 lausunnon kansallisen poikkeuslausekkeen koordinoidusta aktivoinnista.^[14] Tuolloin 16 jäsenvaltiota oli päättänyt pyytää lausekkeen aktivointia. Jousto koskee neljän vuoden jaksoa ja on suuruudeltaan enintään 1,5 % suhteessa BKT:hen.

Tulevaa kehitystä arvioidaan Euroopan komission vuosia 2025–2026 koskevien tuoreiden ennusteiden pohjalta, ja huomioon otetaan myös arvio velkakestävyyden pitkän aikavälin haasteista. Arvioinnin kohteena ovat erityisesti rahoitusaseman ja velkasuhteen kehitysnäkymät nykyisen finanssipolitiikan valossa. Lisäksi korostetaan pitkän aikavälin haasteita julkisen talouden rahoitusaseman kestävyydelle sekä aloja, joilla vakauttaminen on tarpeen. Erityistä huomiota kiinnitetään rahastoimattomiin julkisiin eläkejärjestelmiin ja väestörakenteen muutoksen vaikutukseen sekä valtioiden vastuusitoumuksiin. Uusien sääntöjen mukaisesti maiden keskipitkän aikavälin talousarviosuunnitelmat laaditaan osana niiden kansallisia finanssi- ja rakennepoliittisia suunnitelmia, joita ne ovat julkaisseet syksystä 2024 alkaen. Näissä suunnitelmissa esitetään vähintään neljä vuotta kattava nettomenoura ja kuvataan valtioiden finanssipolitiikan strategiat vuodesta 2025 lähtien.

Kehikossa 3 kuvataan valuuttakurssikehitystä koskevia oikeudellisia määräyksiä ja EKP:n tapaa soveltaa niitä.

Sen lisäksi, että raportissa tarkastellaan ERM II:een osallistumista ja nimellisen valuuttakurssin kehitystä suhteessa euroon, siinä käsitellään lyhyesti tämänhetkisen valuuttakurssin kestävyyttä. Kestävyyttä arvioitaessa tutkitaan, miten reaalinen efektiivinen valuuttakurssi on kehittynyt, sekä tarkastellaan vaihtotasetta, pääomatasetta ja rahoitustasetta maksutaseessa. Niin ikään analysoidaan ulkomaisen bruttovelan sekä ulkomaisen nettovarallisuuden kehitystä pitkällä aikavälillä. Valuuttakurssikehitystä koskevassa raportin osassa tarkastellaan lisäksi indikaattoreita, joilla voidaan mitata maan integroitumista euroalueen yhteyteen. Tätä arvioitaessa tarkastellaan sekä ulkomaankauppaa (vientiä ja tuontia) että rahoitusmarkkinoiden yhdentymistä. Lisäksi mainitaan tarvittaessa, onko maa saanut kahden vuoden tarkastelujakson aikana likviditeettitukea keskuspankilta tai maksutasetukea, riippumatta siitä, onko tukea todella käytetty vai onko sitä pyydetty varmuuden vuoksi.

Kehikossa 4 käydään läpi pitkien korkojen kehitystä koskevia oikeudellisia määräyksiä ja kuvataan, miten EKP soveltaa niitä.

Kuten edellä mainittiin, perussopimuksessa todetaan, että lähentymisen ”pysyvyys [...] ilmenee pitkän aikavälin korkokantojen tasossa”. Sen vuoksi arvioitaessa korkokehitystä tarkastelujaksolla toukokuusta 2024 huhtikuuhun 2025 otetaan huomioon pitkien korkojen kehitys kymmenen edellisen vuoden aikana (tai aikana, jolta tiedot ovat saatavilla) sekä tärkeimmät tekijät, jotka vaikuttivat eroihin suhteessa euroalueen keskimääräisiin pitkiin korkoihin. Tarkastelujakson aikana euroalueen keskimääräisiin pitkiin korkoihin ovat osaltaan voineet vaikuttaa suuret riskipreemiot useissa euroalueen maissa. Sen vuoksi korkoja verrataan myös AAA-luokituksen saaneiden euroalueen maiden pitkien valtion joukkolainojen tuottoihin. Analyysin taustaksi raportissa on myös tietoa rahoitusmarkkinoiden koosta ja kehityksestä. Tiedot perustuvat kolmeen indikaattoriin (yritysten liikkeeseen laskemien velkapaperien kanta, noteerattujen osakkeiden kokonaismarkkina-arvo ja rahalaitosten yksityiselle sektorille myöntämät kotimaiset luotot), joilla yhdessä mitataan rahoitusmarkkinoiden kokoa.

Perussopimuksen artiklan 140 kohdassa 1 edellytetään, että raportissa otetaan vielä huomioon muita merkityksellisiä tekijöitä (ks. kehikko 5). Perussopimuksen artiklan 121 kohdan 6 mukaisesti on otettu käyttöön tehostettu talouspolitiikan ohjausjärjestelmä, joka tuli voimaan 13.12.2011 ja jolla on tarkoitus turvata jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviimpi yhteensovittaminen ja niiden taloudellisen suorituskyvyn jatkuva lähentyminen. Kehikossa 5 käydään lyhyesti läpi näitä sääntöjä ja selostetaan, miten EKP ottaa mainitut tekijät huomioon lähentymisprosessin arvioinnissa.

2.2 Kansallinen lainsäädäntö sopusoinnussa perussopimusten kanssa

2.2.1 Johdanto

Perussopimuksen artiklan 140 kohdassa 1 edellytetään, että EKP (ja Euroopan komissio) antaa Euroopan unionin neuvostolle kertomuksia jäsenvaltioiden, joita koskee poikkeus, edistymisestä talous- ja rahaliiton toteuttamiseen liittyvien velvollisuuksiensa täyttämisessä vähintään joka toinen vuosi tai sellaisen jäsenvaltion pyynnöstä, jota koskee poikkeus. Kertomuksissa on tarkasteltava, onko näiden jäsenvaltioiden kansallinen lainsäädäntö, kansallisen keskuspankin perussääntö mukaan luettuna, sopusoinnussa perussopimuksen artiklojen 130 ja 131 kanssa sekä asiaa koskevien EKPJ:n perussäännön artiklojen kanssa. Tästä velvoitteesta, joka perussopimuksessa asetetaan jäsenvaltioille, joita koskee poikkeus, käytetään myös nimitystä ”oikeudellinen lähentyminen”.

EKP:n oikeudellista lähentymistä koskeva arviointi ei rajoitu kansallisen lainsäädännön sanamuodon muodolliseen arviointiin, vaan EKP voi myös arvioida, sovelletaanko asianomaisia säännöksiä perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön tarkoituksen mukaisesti. EKP seuraa erityisen tarkasti merkkejä jäsenvaltioiden kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelimiin kohdistuvasta paineesta, joka olisi keskuspankin riippumattomuuden osalta ristiriidassa perussopimuksen tarkoituksen kanssa.

EKP pitää myös tarpeellisena, että kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten toiminta on sujuvaa ja jatkuvaa. Tässä suhteessa jäsenvaltioiden asianomaisilla viranomaisilla on erityinen velvollisuus toteuttaa tarpeelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsenen paikan vapautuessa uusi jäsen nimitetään riittävän ajoissa.^[17]

EKP seuraa tilannetta tarkasti ennen kuin se antaa lopullisen myönteisen yleisarvion, jonka mukaan tietyn jäsenvaltion lainsäädäntö on perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa sopusoinnussa.

Jäsenvaltio, jota koskee poikkeus, ja oikeudellinen lähentyminen

Bulgaria, jonka kansallista lainsäädäntöä tässä raportissa tarkastellaan, on jäsenvaltio, jota koskee poikkeus, eli se ei ole vielä ottanut euroa käyttöön. Bulgarian tasavallan ja Romanian liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan^[18] artiklassa 5 määrätään, että Bulgaria osallistuu talous- ja rahaliittoon liittymispäivästä alkaen jäsenvaltiona, jota koskee perussopimuksen 139 artiklassa tarkoitettu poikkeus.

Oikeudellisen lähentymisen arvioinnin tarkoituksena on helpottaa Euroopan unionin neuvoston päätöstä siitä, mitkä jäsenvaltiot täyttävät talous- ja rahaliiton toteuttamiseen liittyvät velvollisuudet (perussopimuksen artiklan 140 kohta 1). Näillä edellytyksillä tarkoitetaan oikeudellisessa mielessä erityisesti keskuspankin riippumattomuutta ja kansallisten keskuspankkien oikeudellista integroitumista eurojärjestelmään.

Oikeudellisen lähentymisen arviointi

Oikeudellisen lähentymisen arvioinnissa noudatetaan yleisesti ottaen EKP:n ja EMIn aiempien oikeudellista lähentymistä koskevien raporttien rakennetta.^[19]

Ennen 15.4.2025 voimaantullut lainsäädäntö otetaan huomioon arvioitaessa sitä, onko kansallinen lainsäädäntö sopusoinnussa perussopimusten kanssa.

2.2.2 Mukautusten soveltamisala

Mukautettavat alueet

Seuraavat seikat tutkitaan niiden alojen määrittämiseksi, joilla kansallista lainsäädäntöä on mukautettava:

• kansallisten keskuspankkien sekä niiden päätöksentekoelinten jäsenten ja pääjohtajien riippumattomuutta koskevien perussopimuksen (artikla 130) ja EKPJ:n perussäännön (artiklat 7 ja 14.2) määräysten noudattaminen,
• salassapitomääräysten (EKPJ:n perussäännön artikla 37) noudattaminen,
• keskuspankkirahoitusta (perussopimuksen artikla 123) ja erityisoikeuksia (perussopimuksen artikla 124) koskevien kieltojen noudattaminen,
• unionin oikeudessa edellytetyn euron yhtenäisen kirjoitustavan noudattaminen sekä
• kansallisten keskuspankkien oikeudellinen integroituminen eurojärjestelmään (erityisesti perussäännön artiklojen 12.1 ja 14.3 osalta).

”Sopusointu” vai ”yhdenmukaistaminen”

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen artiklassa 131 määrätään, että kansallisen lainsäädännön on oltava sopusoinnussa perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön kanssa. Mahdolliset ristiriitaisuudet on siksi korjattava. Tämän velvoitteen noudattaminen on tarpeen riippumatta ristiriitaisuuden luonteesta sekä perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön ensisijaisuudesta suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön.

Vaatimus siitä, että kansallisen lainsäädännön on oltava sopusoinnussa, ei tarkoita, että perussopimuksessa edellytettäisiin kansallisten keskuspankkien perussääntöjen yhdenmukaistamista toisiinsa tai EKPJ:n perussääntöön nähden. Kansallisia erityispiirteitä saa edelleen olla, kunhan ne eivät loukkaa unionille peruuttamattomasti annettua yksinomaista toimivaltaa rahapolitiikan alalla. EKPJ:n perussäännön artiklassa 14.4 kansallisille keskuspankeille sallitaankin myös muita kuin EKPJ:n perussäännössä määrättyjä tehtäviä edellyttäen, etteivät ne ole ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa.^[20] Tällaisia muita tehtäviä mahdollistavat säännökset ovat selkeä esimerkki tapauksista, joissa kansallisten keskuspankkien perussääntöjen sallitaan edelleen poiketa toisistaan. Ilmaisu ”sopusoinnussa” merkitseekin, että kansallista lainsäädäntöä ja kansallisen keskuspankin perussääntöä täytyy muuttaa siten, etteivät ne ole ristiriidassa perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön kanssa ja että kansalliset keskuspankit integroituvat EKPJ:hin tarvittavalla tavalla. Erityisesti on muutettava kaikkia säännöksiä, jotka loukkaavat kansallisen keskuspankin riippumattomuutta koskevia perussopimuksen määräyksiä ja sen asemaa EKPJ:n erottamattomana osana. Tämän saavuttamiseksi ei siten ole riittävää nojautua yksinomaan unionin lainsäädännön ensisijaisuuteen suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön.

Perussopimuksen artiklan 131 mukainen velvoite koskee ainoastaan yhteensopimattomuutta perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön kanssa. Myös unionin johdetun oikeuden kanssa ristiriidassa olevaa kansallista lainsäädäntöä olisi kuitenkin mukautettava, jos kyseessä oleva johdettu oikeus on merkityksellistä tässä lähentymisraportissa tarkasteltavien mukautettavien alueiden kannalta. Unionin lainsäädännön ensisijaisuus ei poista velvollisuutta mukauttaa kansallista lainsäädäntöä. Tämä yleisvaatimus perustuu perussopimuksen artiklan 131 lisäksi myös Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön.^[21]

Perussopimuksissa ja EKPJ:n perussäännössä ei kummassakaan määrätä, millä keinoin kansallista lainsäädäntöä on mukautettava. Sopusointuisuus voidaan näin ollen saavuttaa poistamalla kaikki unionin oikeuden kanssa ristiriidassa oleva kansallinen lainsäädäntö tai viittaamalla perussopimuksiin ja EKPJ:n perussääntöön taikka poikkeuksellisesti sisällyttämällä niiden määräyksiä kansalliseen lainsäädäntöön, niiden alkuperään viitaten, seuraavin edellytyksin:

Pääsääntöisesti on vältettävä suoraan sovellettavien unionin oikeuden säännösten toisintamista samaa muotoilua käyttäen jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä.^[22] Toisintaminen voi aiheuttaa epävarmuutta sovellettavien säännösten oikeudellisen luonteen ja alkuperän sekä niiden voimaantulopäivän suhteen. Tämä ei olisi linjassa sen periaatteen kanssa, että unionin oikeutta sovelletaan ja tulkitaan yhdenmukaisesti koko unionissa.^[23] Lisäksi kansallinen säännös muodostaa oman sääntelysisältönsä, jos siinä käytetty sanamuoto poikkeaa asiaa koskevassa unionin säännöksessä käytetystä sanamuodosta. Perussopimuksen artiklan 2 kohdan 1 mukaan unionin yksinomainen toimivalta rahapolitiikan alalla estää jäsenvaltioita antamasta säännöksiä, joilla niiden tavoite ja sisältö huomioon ottaen saatetaan voimaan euron käyttöä yhteisenä rahana koskevia oikeudellisia sääntöjä, ellei jäsenvaltioille ole erikseen osoitettu siihen toimivaltaa.^[24] Perussopimuksen artiklan 127 kohdan 2 ensimmäisen luetelmakohdan mukaan eurojärjestelmän perustehtäviin kuuluvan rahapolitiikan käsite ei tässä yhteydessä rajoitu pelkästään sen käytännön toteutukseen. Sillä on myös sääntelyulottuvuus, jonka tarkoituksena on taata euron asema yhteisenä rahana.^[25]

Poikkeuksellisissa olosuhteissa unionin oikeuden suoraan sovellettavat säännökset voidaan toisintaa samaa muotoilua käyttäen jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä, jos se on tarpeen johdonmukaisuuden vuoksi ja ymmärrettävyyden parantamiseksi niiden henkilöiden kannalta, joihin säännöksiä sovelletaan. Jos unionin oikeuden suoraan sovellettavien säännösten toisintaminen on poikkeuksellisissa olosuhteissa perusteltua, säännökset tulisi toisintaa tarkasti, eikä niiden sanamuotoa tulisi muokata.^[26] Lisäksi säännökset tulisi toisintaa vain siltä osin, kuin se on poikkeuksellisten olosuhteiden vuoksi perusteltua. Kyse ei kuitenkaan ole poikkeuksellisista olosuhteista, jos suoraan sovellettavat unionin oikeuden säännökset ovat riittävän johdonmukaisia ja kattavia, jolloin niiden toistaminen tai tarkastelu kansallisessa lainsäädännössä on tarpeetonta.^[27] Jos unionin oikeuden suoraan sovellettavilla säännöksillä on merkitystä pelkästään kansallisen lainsäädännön kattamien alueiden taustalla, kansallisessa lainsäädännössä ei ole tarpeen viitata näihin säännöksiin. Siltä osin kuin kansallisessa lainsäädännössä edellä mainituista syistä toisinnetaan unionin oikeuden suoraan sovellettavia säännöksiä, toisintaminen olisi tehtävä nimenomaisesti ja selventäen, että säännökset on toisinnettu unionin oikeuden asiaa koskevien säännösten ”mukaisesti” tai niitä ”noudattaen” silloin, kun säännösten toisintamisen tarkoituksena on ainoastaan kansallisen lainsäädännön sijoittaminen laajempaan asiayhteyteen, tai unionin oikeuden asiaa koskevien säännösten ”soveltamista rajoittamatta” silloin, kun kansallinen viranomainen käyttää sille jääviä toimivaltuuksia, jotka eivät kuulu EKPJ:n ja eurojärjestelmän käyttämien toimivaltuuksien piiriin.^[28]

Jotta kansallisen lainsäädännön sopusointuisuus perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön kanssa voidaan saavuttaa ja sitä voidaan ylläpitää, Euroopan unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden on kuultava EKP:tä lakiehdotuksista EKP:n toimivaltaan kuuluvilla aloilla perussopimuksen artiklan 127 kohdan 4 ja artiklan 282 kohdan 5 sekä EKPJ:n perussäännön artiklan 4 mukaisesti. Neuvoston päätöksessä 98/415/EY^[29] nimenomaan kehotetaan jäsenvaltioita toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet tämän vaatimuksen noudattamisen varmistamiseksi.

2.2.3 Kansallisten keskuspankkien riippumattomuus

Keskuspankkien riippumattomuudesta on todettava, että EU:hun vuosina 2004, 2007 ja 2013 liittyneiden jäsenvaltioiden oli mukautettava kansallista lainsäädäntöään siten, että se oli perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön määräysten mukainen ja voimassa liittymisvuodesta riippuen 1.5.2004, 1.1.2007 tai 1.7.2013.^[30] Ruotsi oli sen sijaan velvollinen saattamaan tarvittavat mukautukset voimaan EKPJ:n perustamiseen mennessä eli 1.6.1998.

Keskuspankin riippumattomuus

EMI määritteli marraskuussa 1995 keskuspankin riippumattomuuden tunnusmerkit (joita kuvattiin sittemmin yksityiskohtaisesti vuoden 1998 lähentymisraportissa), jotka olivat tuolloin jäsenvaltioiden kansallisen lainsäädännön, erityisesti kansallisten keskuspankkien perussääntöjen, arvioinnin perustana. Keskuspankin riippumattomuuden käsitteeseen sisältyy riippumattomuuden eri osatekijöitä, joita on arvioitava erikseen ja jotka koskevat toiminnallista, institutionaalista, henkilökohtaista ja taloudellista riippumattomuutta. Viime vuosina näitä keskuspankin riippumattomuuden osatekijöitä on tarkennettu edelleen EKP:n lausunnoissa. Näiden osatekijöiden perusteella arvioidaan sellaisten jäsenvaltioiden, joita koskee poikkeus, lainsäädännön lähentymistä perussopimuksiin ja EKPJ:n perussääntöön nähden.

Toiminnallinen riippumattomuus

Keskuspankin riippumattomuus ei ole päämäärä sinänsä, vaan keino saavuttaa kaikkia muita tavoitteita tärkeämpi, selkeästi määritelty tavoite. Toiminnallinen riippumattomuus edellyttää, että jokaisen kansallisen keskuspankin ensisijainen tavoite on määritelty selkeästi ja oikeusvarmuuden periaatteen mukaisesti ja on perussopimuksessa määritetyn hintatason vakauden ensisijaisen tavoitteen kanssa täysin sopusoinnussa. Tämän tavoitteen toteuttaminen edellyttää, että kansallisilla keskuspankeilla on käytettävissään tarvitsemansa keinot ja välineet tämän tavoitteen saavuttamiseksi muista viranomaisista riippumatta. Perussopimuksen vaatimus keskuspankin riippumattomuudesta kuvastaa yleistä näkemystä, jonka mukaan ensisijaisesta hintavakauden tavoitteesta pystyy parhaiten huolehtimaan täysin riippumaton laitos, jonka toimivalta on tarkasti määritelty. Keskuspankin riippumattomuus on täysin sopusoinnussa sen kanssa, että kansallinen keskuspankki on tilivelvollinen päätöksistään, millä on tärkeä merkitys pyrittäessä lisäämään luottamusta niiden riippumattomaan asemaan. Se edellyttää avoimuutta ja vuoropuhelua kolmansien osapuolten kanssa.

Ajoituksesta on todettava, että perussopimuksen sanamuodossa ei täsmennetä selkeästi, mistä lukien niiden jäsenvaltioiden kansallisten keskuspankkien, joita koskee poikkeus, on noudatettava perussopimuksen artiklan 127 kohdassa 1 ja artiklan 282 kohdassa 2 sekä EKPJ:n perussäännön artiklassa 2 määriteltyä hintavakauden ensisijaista tavoitetta. Unioniin euron käyttöönottopäivämäärän jälkeen liittyneiden jäsenvaltioiden osalta on tulkinnanvaraista, onko tämä velvoite voimassa liittymispäivästä vai euron käyttöönottopäivästä lukien. Vaikka perussopimuksen artiklan 127 kohtaa 1 ei sovelleta jäsenvaltioihin, joita koskee poikkeus (ks. artiklan 139 kohdan 2 alakohta c), EKPJ:n perussäännön artiklaa 2 sovelletaan näihin jäsenvaltioihin (ks. EKPJ:n perussäännön artikla 42.1). EKP katsoo, että hintavakauden on tullut olla kansallisen keskuspankin ensisijaisena tavoitteena Ruotsin osalta 1.6.1998 lukien sekä unioniin 1.5.2004, 1.1.2007 ja 1.7.2013 liittyneiden jäsenvaltioiden osalta niiden liittymispäivästä lukien. Tämä perustuu siihen, että yhtä unionin johtavista periaatteista eli hintavakautta (perussopimuksen artikla 119) sovelletaan myös jäsenvaltioihin, joita koskee poikkeus. Se perustuu myös perussopimuksen tavoitteeseen, jonka mukaan kaikkien jäsenvaltioiden on pyrittävä makrotalouden reaaliseen lähentymiseen ja myös hintavakauteen, mikä on EKP:n ja Euroopan komission säännöllisten raporttien taustalla oleva tavoite. Lisäksi tämä näkemys pohjautuu taustalla olevaan vaatimukseen keskuspankin riippumattomuudesta, joka on perusteltavissa vain, jos yleinen hintavakauden tavoite on ensisijainen.

Tämän raportin maakohtaiset arviot perustuvat näihin päätelmiin ajankohdasta, jolloin hintavakauden on oltava niiden jäsenvaltioiden, joita koskee poikkeus, kansallisten keskuspankkien ensisijaisena tavoitteena.

Institutionaalinen riippumattomuus

Institutionaaliseen riippumattomuuteen viitataan nimenomaisesti perussopimuksen artiklassa 130 ja EKPJ:n perussäännön artiklassa 7. Näissä kahdessa artiklassa kansallisia keskuspankkeja ja niiden päätöksentekoelinten jäseniä kielletään pyytämästä tai ottamasta ohjeita unionin toimielimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta ja muilta tahoilta. Lisäksi niissä kielletään unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia sekä jäsenvaltioiden hallituksia yrittämästä vaikuttaa kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten sellaisiin jäseniin, joiden päätökset voivat vaikuttaa keskuspankkien toimintaan näiden suorittaessa EKPJ:hin liittyviä tehtäviään. Jotta kansallinen lainsäädäntö vastaisi perussopimuksen artiklaa 130 ja EKPJ:n perussäännön artiklaa 7, lainsäädännön tulisi sisältää molemmat kiellot eikä sen tulisi kaventaa niiden soveltamisalaa.^[31] Keskuspankkien riippumattomuuden tunnustamisesta ei seuraa, että keskuspankit jäisivät säädösten tai lainsäätäjän normatiivisten toimien soveltamisalan ulkopuolelle.^[32]

Riippumatta siitä, onko kansallinen keskuspankki muodostettu valtion omistamaksi laitokseksi, erityiseksi julkisoikeudelliseksi laitokseksi vai tavalliseksi osakeyhtiöksi, vaarana on, että omistaja saattaa omistajuutensa perusteella pyrkiä vaikuttamaan sen päätöksentekoon EKPJ:hin liittyvissä tehtävissä.^[33] Tällainen vaikutusvalta, jota käytetään osakkeenomistajan oikeuksien kautta tai muulla tavoin, saattaa heikentää kansallisen keskuspankin riippumattomuutta, ja sitä tulee sen vuoksi rajoittaa lailla.

Keskuspankkitoimintaa koskevan lainsäädännön on tarjottava vakaa ja pitkäaikainen perusta keskuspankin toiminnalle. Kansallisen keskuspankin institutionaalisen rakenteen usein tapahtuvat muutokset, jotka vaikuttavat sen organisaation ja hallinnon vakauteen, voivat vaikuttaa kielteisesti kansallisen keskuspankin institutionaaliseen riippumattomuuteen.^[34]

Institutionaalista riippumattomuutta olisi kunnioitettava myös kriisitilanteissa. Vain perussopimuksen artiklassa 347 tarkoitettujen edellytysten täyttyessä kansallisilla viranomaisilla saattaa olla – tilapäisesti ja poikkeuksellisesti – oikeus käyttää toimivaltuuksia, jotka kuuluvat EKPJ:n yksinomaisen toimivallan piiriin. Tätä arvioitaessa merkityksellinen ajankohta on toimenpiteen hyväksymisen ajankohta. Perussopimuksen artiklan 347 poikkeuksellisesta luonteesta johtuen jäsenvaltioiden tulisi pidättäytyä hyväksymästä ennakollista lainsäädäntöä tilanteissa, joissa perussopimuksen artiklassa 347 kuvattuja edellytyksiä ei ole.^[35]

Ohjeidenantokielto

Kolmansien osapuolten oikeudet antaa EKPJ:hin liittyviä tehtäviä koskevia ohjeita kansallisille keskuspankeille, niiden päätöksentekoelimille tai jäsenille ovat ristiriidassa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa.

Rahoitusvakauden vahvistamiseen tähtääviä toimenpiteitä toteutettaessa kansallisen keskuspankin osallistumisen on oltava sopusoinnussa perussopimuksen kanssa, eli kansallisten keskuspankkien on suoritettava nämä tehtävät tavalla, joka on täysin sopusoinnussa niiden toiminnallisen, institutionaalisen ja taloudellisen riippumattomuuden periaatteiden kanssa, jotta turvattaisiin niille kuuluvien tehtävien asianmukainen hoitaminen perussopimuksessa ja EKPJ:n perussäännössä tarkoitetulla tavalla.^[36] Siltä osin kuin kansallisessa lainsäädännössä annetaan kansalliselle keskuspankille muita kuin neuvoa-antavia tehtäviä tai edellytetään sen ottavan muita tehtäviä, on varmistettava, että nämä tehtävät eivät toiminnalliselta ja taloudelliselta kannalta vaikuta kansallisen keskuspankin kykyyn suorittaa EKPJ:hin liittyviä tehtäviään.^[37] Lisäksi kansallisen keskuspankin edustajien ottaminen kollegiaalisia päätöksiä tekevien valvontaelinten tai muiden viranomaisten piiriin edellyttää tarkkaa harkintaa kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenten henkilökohtaisen riippumattomuuden suojaamiseksi.^[38]

Päätösten hyväksymistä, kumoamista, lykkäämistä tai täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva kielto

Kolmansien osapuolten oikeudet kansallisten keskuspankkien päätösten hyväksymiseen, kumoamiseen, lykkäämiseen tai täytäntöönpanon keskeyttämiseen ovat ristiriidassa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa siltä osin kuin kyse on EKPJ:hin liittyvistä tehtävistä.^[39]

Päätösten laillisuusvalvontaa koskeva kielto

Muiden laitosten kuin riippumattomien tuomioistuinten oikeus harjoittaa laillisuusvalvontaa EKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamista koskevien päätösten osalta on ristiriidassa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa, koska näiden tehtävien suorittamista ei saa arvioida uudelleen poliittisella tasolla. Kansallisen keskuspankin pääjohtajan oikeus keskeyttää EKPJ:n tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen päätöksen täytäntöönpano oikeudellisin perustein ja jättää se poliittisen elimen lopullisesti päätettäväksi vastaisi ohjeiden pyytämistä kolmansilta osapuolilta.

Kielto osallistua kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten toimintaan äänioikeutta käyttäen

Kolmansien osapuolten edustajien osallistuminen kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen toimintaan äänioikeutta käyttäen asioissa, jotka koskevat EKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamista kansallisissa keskuspankeissa, ovat ristiriidassa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa, vaikkei kyseessä olisikaan ratkaiseva ääni.^[40] Osallistuminen ilman äänioikeuttakin on ristiriidassa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa, jos osallistuminen vaikuttaa EKPJ:hin liittyvien tehtävien hoitoon tai vaarantaa EKPJ:n salassapitomääräysten noudattamisen.^[41]

Kansallisen keskuspankin päätöksiä edeltävää kuulemista koskeva kielto

Lainsäädännöstä johtuva kansallisen keskuspankin nimenomainen velvollisuus kuulla ennakolta kolmansia osapuolia kansallisen keskuspankin päätöksestä antaa näille kolmansille osapuolille virallisen väylän vaikuttaa lopulliseen päätökseen ja on sen vuoksi ristiriidassa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa.

Kansallisen keskuspankin ja kolmansien osapuolten välinen vuoropuhelu on kuitenkin sopusoinnussa keskuspankin riippumattomuuden kanssa, vaikka se perustuisikin lainsäädännöstä johtuviin velvollisuuksiin antaa tietoja ja vaihtaa näkemyksiä, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

• sillä ei vaaranneta kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäsenten riippumattomuutta,
• pääjohtajien erityisasemaa EKP:n päätöksentekoelinten jäseninä kunnioitetaan kaikilta osin ja
• EKPJ:n perussäännön määräyksistä johtuvia salassapitovaatimuksia noudatetaan.^[42]

Vastuuvapauden myöntäminen kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenille

Kolmansien osapuolten (esimerkiksi hallitusten) kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenille (esimerkiksi tilinpidon osalta) myöntämää vastuuvapautta koskevissa säännöksissä on oltava riittävät suojatoimet, joilla varmistetaan, etteivät tällaiset toimivaltuudet vaikuta kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen yksittäisen jäsenen mahdollisuuteen tehdä itsenäisesti EKPJ:hin liittyviä tehtäviä koskevia päätöksiä (tai panna täytäntöön EKPJ:n tasolla hyväksyttyjä päätöksiä). Tätä koskeva nimenomainen määräys suositellaan otettavaksi kansallisten keskuspankkien perussääntöihin.

Henkilökohtainen riippumattomuus

Perussopimuksen artiklassa 130 ja EKPJ:n perussäännön artikloissa 7 ja 14.2 suojataan edelleen pääjohtajiin ja kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelimiin liittyvää keskuspankin riippumattomuutta. Pääjohtajat ovat EKP:n yleisneuvoston jäseniä, ja heistä tulee EKP:n neuvoston jäseniä sen jälkeen, kun heidän jäsenvaltionsa on ottanut euron käyttöön. Pääjohtajia ei tule pitää jäsenvaltionsa edustajina, kun he hoitavat tehtäviään EKP:n neuvoston tai yleisneuvoston jäseninä.^[43] EKPJ:n perussäännön artiklan 14.2 mukaan kansallisten keskuspankkien perussäännöissä on erityisesti määrättävä keskuspankin pääjohtajan toimikaudeksi vähintään viisi vuotta. Lisäksi kyseinen artikla suojaa keskuspankkien pääjohtajia mielivaltaiselta erottamiselta, sillä sen mukaan pääjohtaja voidaan erottaa tehtävästään ainoastaan, jos hän ei enää täytä niitä vaatimuksia, joita hänen tehtävänsä edellyttävät, tai jos hänen on todettu syyllistyneen vakavaan rikkomukseen. Tällaisissa tapauksissa pääjohtaja voi EKPJ:n perussäännön artiklan 14.2 mukaan hakea muutosta erottamispäätökseen Euroopan unionin tuomioistuimelta, jolla on toimivalta kumota kansallinen päätös, jolla pääjohtaja on erotettu toimestaan.^[44] Pääjohtajalle osoitettu tilapäinen kielto harjoittaa tehtäväänsä voi tosiasiallisesti merkitä EKP:n perussäännön artiklassa 14.2 tarkoitettua erottamista.^[45] Tätä määräystä on noudatettava kansallisten keskuspankkien perussäännöissä siten kuin jäljempänä esitetään.

Perussopimuksen artiklan 130 mukaan kansalliset hallitukset tai muut elimet eivät saa pyrkiä vaikuttamaan kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenien tehtävien hoitamiseen. Jäsenvaltioiden ei varsinkaan tule pyrkiä vaikuttamaan kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäsenten toimintaan muuttamalla näiden palkkausta koskevaa kansallista lainsäädäntöä, ja lähtökohtaisesti tällaisten muutosten tulisi vaikuttaa vain tuleviin nimityksiin.^[46] Kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäsenten palkkojen muuttaminen ei kuitenkaan sinänsä riko perussopimuksen artiklassa 130 määrättyjä riippumattomuusvaatimuksia, jos muuttaminen perustuu objektiivisiin kriteereihin, esimerkiksi palkkojen vertailuun siten, että pyritään varmistamaan suhteellisuuden noudattaminen kansallisen keskuspankin eri hierarkkisten positioiden välillä.^[47]

Pääjohtajien vähimmäistoimikausi

Kansallisten keskuspankkien perussäännöissä on EKPJ:n perussäännön artiklan 14.2 mukaisesti määrättävä pääjohtajalle vähintään viiden vuoden toimikausi. Tämä ei estä määräämästä pidempää toimikautta, ja jos toimikausi on voimassa toistaiseksi, kansallisen keskuspankin perussääntöä ei tarvitse muuttaa, kunhan pääjohtajan erottamisperusteet ovat EKPJ:n perussäännön artiklan 14.2 mukaisia. Lyhyempi toimikausi ei ole perusteltavissa edes silloin, kun sitä sovelletaan vain siirtymäkauden ajan.^[48] Jos kansallisessa lainsäädännössä on vahvistettu pakollinen eläkeikä, on varmistettava, että tämä ei keskeytä EKPJ:n perussäännön artiklassa 14.2 määrättyä vähimmäistoimikautta, jolla on etusija pääjohtajaan mahdollisesti sovellettavaan pakolliseen eläkeikään nähden.^[49] Kun kansallisen keskuspankin perussääntöä muutetaan, muutetun lain tulee taata pääjohtajan ja niiden päätöksentekoelinten muiden jäsenten toimikausiturva, jotka hoitavat EKPJ:hin liittyviä tehtäviä.^[50]

Pääjohtajien erottamisperusteet

Kansallisten keskuspankkien perussäännöissä on varmistettava, että pääjohtajaa ei saa erottaa tehtävästään muista kuin EKPJ:n perussäännön artiklassa 14.2 mainituista syistä. Kyseisen artiklan mukaisen vaatimuksen tarkoituksena on estää pääjohtajien nimitykseen osallistuvia tahoja, erityisesti asianomaista hallitusta tai parlamenttia, erottamasta pääjohtajaa mielivaltaisesti. Kansallisten keskuspankkien perussäännöistä olisi poistettava EKPJ:n perussäännön artiklan 14.2 kanssa ristiriidassa olevat erottamisperusteet, tai niissä ei pitäisi mainita erottamisperusteita lainkaan (koska artiklaa 14.2 sovelletaan suoraan).^[51] Kun pääjohtaja on valittu tai nimitetty, häntä ei saa erottaa tehtävästään kuin EKPJ:n perussäännön artiklassa 14.2 mainituilla perusteilla siinäkään tapauksessa, että pääjohtaja ei ole vielä aloittanut tehtäviensä hoitamista. Koska pääjohtajan tehtävästä erottamisen perusteet ovat unionin oikeuden itsenäisiä käsitteitä, niiden soveltaminen ja tulkinta eivät riipu asian kansallisesta kontekstista.^[52] Viime kädessä on Euroopan unionin tuomioistuimen tehtävänä tulkita näitä kysymyksiä niiden toimivaltuuksien mukaisesti, jotka sille on annettu EKPJ:n perussäännön artiklan 14.2 toisessa alakohdassa.^[53]

EKPJ:hin liittyviä tehtäviä hoitaville kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten muille jäsenille kuin pääjohtajille taattava toimikausiturva sekä erottamisperusteet

EKPJ:hin liittyviä tehtäviä hoitavien kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten muiden jäsenten henkilökohtaista riippumattomuutta suojataan soveltamalla myös heihin pääjohtajan toimikausiturvaa ja erottamisperusteita vastaavia sääntöjä.^[54] Perussopimuksen artiklassa 130 ja EKPJ:n perussäännön artiklassa 7 viitataan kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin, eikä yksinomaan pääjohtajiin. Tämä koskee erityisesti tilannetta, jossa pääjohtaja on valittu vertaistensa joukosta ja kollegoilla on yhtäläinen äänioikeus, tai jossa muut jäsenet hoitavat EKPJ:hin liittyviä tehtäviä.

Oikeus tuomioistuinkäsittelyyn

Pääjohtajilla sekä kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten muilla jäsenillä tulee olla oikeus saattaa heitä koskeva erottamispäätös riippumattoman tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta rajoitetaan poliittisen harkintavallan käyttämisen mahdollisuutta tällaisten päätösten perusteiden arvioinnissa.

EKPJ:n perussäännön artiklassa 14.2 määrätään, että toimestaan erotettu pääjohtaja voi saattaa erottamispäätöksen Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Euroopan unionin tuomioistuimella on toimivalta kumota kansallinen erottamispäätös, jos se todetaan unionin oikeuden vastaiseksi.

Perussopimuksen artiklan 130 ja EKPJ:n perussäännön artiklan 7 perusteella kansallisessa lainsäädännössä olisi säädettävä kansallisten tuomioistuinten oikeudesta käsitellä erottamispäätöksiä, jotka koskevat (pääjohtajien lisäksi muitakin) kansallisen keskuspankin EKPJ:hin liittyviä tehtäviä hoitavia päätöksentekoelinten jäseniä.^[55] Tämä oikeus voi perustua joko yleisesti sovellettavaan lainsäädäntöön, tai siitä voidaan määrätä erikseen. Vaikka tällainen oikeus voikin olla olemassa yleisesti sovellettavan lainsäädännön perusteella, saattaa oikeusvarmuussyistä olla suositeltavaa säätää tällaisesta oikeudesta erikseen.

Eturistiriitojen estäminen

Henkilökohtaisen riippumattomuuden takaamiseksi on myös varmistettava, ettei synny eturistiriitaa niiden velvollisuuksien, joita kansallisten keskuspankkien EKPJ:hin liittyviä tehtäviä hoitavilla päätöksentekoelinten jäsenillä on kansallisia keskuspankkeja kohtaan (ja pääjohtajilla myös EKP:tä kohtaan), ja muiden sellaisten tehtävien välille, joita näiden päätöksentekoelinten jäsenet saattavat hoitaa ja jotka voivat vaarantaa jäsenten henkilökohtaisen riippumattomuuden.^[56] Jäsenyys EKPJ:hin liittyviä tehtäviä hoitavassa päätöksentekoelimessä on lähtökohtaisesti ristiriidassa muiden, mahdollisesti eturistiriitaan johtavien tehtävien hoitamisen kanssa. Päätöksentekoelinten jäsenillä ei etenkään saa olla tehtävien hoitoon mahdollisesti vaikuttavia toimia tai intressejä sen paremmin valtion kuin alueellisten tai paikallisten hallintoelinten toimeenpano- tai lainsäädäntöelimissä olevien tointen tai yritystoiminnankaan kautta. Erityistä varovaisuutta mahdollisten eturistiriitojen estämiseksi tulee noudattaa silloin, kun kyseessä ovat päätöksentekoelinten riippumattomat jäsenet.

Taloudellinen riippumattomuus

Kansallisen keskuspankin yleinen riippumattomuus vaarantuu, jos se ei voi itsenäisesti käyttää riittäviä taloudellisia resursseja tehtävänsä täyttämiseksi eli perussopimuksessa ja EKPJ:n perussäännössä edellytettyjen EKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamiseksi.^[57]

Jäsenvaltiot eivät saa asettaa kansallisia keskuspankkejaan sellaiseen asemaan, että niillä on riittämättömät taloudelliset resurssit tai riittämätön oma pääoma^[58] EKPJ:hin tai eurojärjestelmään liittyvien tehtäviensä suorittamiseksi. Näin on esimerkiksi siinä tapauksessa, että kansallista keskuspankkia estetään kerryttämästä riittäviä taloudellisia resursseja varausten tai tappioiden kattamiseen tarkoitettujen puskurirahastojen muodossa, etenkin kun kyse on rahapoliittisista operaatioista johtuvista tappioista, eikä asianomainen jäsenvaltio ole varmistanut etukäteen, että kansallisen keskuspankin varat ovat riittävät EKPJ:hin kuulumattoman tehtävän hoitamisesta johtuvan taloudellisen taakan kattamiseksi (esim. kyseiseen tehtävään liittyvästä vastuusta aiheutuvan korvauksen maksamiseksi tarvittavat varat) siten, että se samalla säilyttää kykynsä toteuttaa EKPJ:hin liittyvät tehtävänsä tehokkaasti ja riippumattomasti.^[59] EKPJ:n perussäännön artikloissa 28.1 ja 30.4 määrätään EKP:n mahdollisuudesta vaatia kansallisia keskuspankkeja siirtämään EKP:lle lisää pääomaa ja valuuttavarantoja.^[60] Lisäksi EKPJ:n perussäännön artiklassa 33.2 määrätään^[61], että jos EKP:n tulos on tappiollinen eikä tappiota voida täysin kattaa yleisrahastosta, EKP:n neuvosto voi päättää tappion kattamisesta kyseisen tilikauden rahoitustulolla kansallisille keskuspankeille kohdennettuun suhteelliseen määrään asti. Taloudellisen riippumattomuuden periaate merkitsee, että noudattaakseen näitä määräyksiä kansallisen keskuspankin on voitava suorittaa tehtävänsä esteettä.

Kaikista edellä mainituista syistä taloudellinen riippumattomuus edellyttää lisäksi, että kansallisen keskuspankin pääoman tulee aina olla riittävä. Erityisesti olisi vältettävä sellaisen tilanteen pitkittymistä, jossa kansallisen keskuspankin oma pääoma alittaa sen lakisääteisen pääoman tai on jopa negatiivinen, mukaan lukien tilanteet, joissa pääoman ja rahastojen määrän ylittäviä tappioita siirretään seuraaville vuosille.^[62] Tällainen tilanne voi vaikuttaa kielteisesti kansallisen keskuspankin kykyyn suorittaa EKPJ:hin liittyvät tehtävänsä. Lisäksi se voi vaikuttaa eurojärjestelmän rahapolitiikan uskottavuuteen. Sen vuoksi tilanne, jossa kansallisen keskuspankin oma pääoma alittaa lakisääteisen pääoman määrän tai on jopa negatiivinen, edellyttäisi asianomaisen jäsenvaltion osoittavan kansalliselle keskuspankille tarpeellisen määrän pääomaa vähintään laissa säädettyyn pääoman määrään saakka kohtuullisen ajan kuluessa, niin että taloudellisen riippumattomuuden periaatetta kunnioitetaan. Euroopan unionin neuvosto on jo tunnustanut tämän seikan merkityksen EKP:n osalta neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1009/2000.^[63] Asetuksen mukaan EKP:n neuvosto voi päättää pääoman varsinaisesta korottamisesta EKP:n toiminnan tukemiseksi tarvittavan pääomapohjan riittävyyden varmistamiseksi;^[64] kansallisilla keskuspankeilla tulisi olla taloudelliset valmiudet toimia EKP:n päätöksen mukaisesti.

Taloudellisen riippumattomuuden käsitettä tulee arvioida siitä näkökulmasta, voiko jokin kolmas osapuoli vaikuttaa suoraan tai epäsuorasti paitsi kansallisen keskuspankin EKPJ:hin liittyviin tehtäviin, myös sen kykyyn täyttää tehtävänsä asianmukaisten taloudellisten resurssien kannalta tarkasteltuna. Jäljempänä esitettävät taloudellisen riippumattomuuden osatekijät ovat tässä yhteydessä erityisen tärkeitä.^[65] Nämä ovat niitä taloudellisen riippumattomuuden alueita, joilla kansalliset keskuspankit ovat herkimpiä ulkopuolisille vaikutteille.

Budjetista määrääminen

Kolmannen osapuolen oikeus määrätä kansallisen keskuspankin budjetista tai vaikuttaa siihen on ristiriidassa taloudellisen riippumattomuuden kanssa, ellei laissa ole suojalauseketta, jonka mukaan tällainen oikeus ei rajoita keskuspankin taloudellisia resursseja, joita se tarvitsee suorittaakseen EKPJ:hin liittyvät tehtävänsä.^[66]

Tilinpitosäännöt

Tilinpidossa tulee noudattaa joko yleisiä tilinpitosääntöjä tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten määrittelemiä sääntöjä. Jos sen sijaan kolmannet osapuolet laativat tällaiset säännöt, ne on ainakin laadittava kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten esityksen perusteella.

Kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten tulee vahvistaa tilinpäätös käyttäen apunaan riippumattomia tilintarkastajia. Tilinpäätös saattaa edellyttää kolmansien osapuolten (kuten hallitus tai kansallinen parlamentti) jälkikäteistä hyväksyntää. Kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten tulee voida päättää itsenäisesti ja ammattimaisesti voittojen laskennasta.

Jos julkisten varojen käyttöä valvova valtion tilintarkastusvirasto tai vastaava elin valvoo kansallisen keskuspankin toimintaa, valvonnan laajuus tulee määritellä selvästi lainsäädännössä.^[67], valvonta tulee toteuttaa siten, ettei se rajoita kansallisen keskuspankin riippumattomien ulkopuolisten tilintarkastajien toimintaa,^[68] ja lisäksi valvonnassa tulisi institutionaalisen riippumattomuuden periaatteen mukaisesti noudattaa kieltoa antaa ohjeita kansalliselle keskuspankille ja sen päätöksentekoelimille, eikä siinä tulisi puuttua kansallisen keskuspankin EKPJ:hin liittyviin tehtäviin.^[69] Valtion tilintarkastus tulee suorittaa epäpoliittisesti, riippumattomasti ja täysin ammattimaisesti.^[70]

Voitonjakoa, kansallisten keskuspankkien pääomaa ja taloutta koskevat määräykset

Kansallisen keskuspankin perussäännössä voidaan määrätä, miten sen voitot tulee jakaa. Jos tällaista määräystä ei ole, kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten tulee päättää voitonjaosta ammatillisin perustein eikä sitä tule jättää kolmansien osapuolten harkintaan, ellei ole nimenomaista suojalauseketta, jonka mukaan näin voidaan menetellä sen rajoittamatta kansallisen keskuspankin EKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamiseen tarvittavia taloudellisia resursseja.^[71]

Voittoa voidaan jakaa valtion talousarvioon vasta sen jälkeen, kun edellisiltä vuosilta kertyneet tappiot on katettu ja tarpeellisiksi katsotut varaukset on tehty kansallisen keskuspankin pääoman ja varallisuuden reaaliarvon turvaamiseksi.^[72] Tilapäiset tai yksittäistapaukseen sovellettavat lainsäädäntötoimet, joilla annetaan kansallisille keskuspankeille niiden voitonjakoon liittyviä määräyksiä, eivät ole hyväksyttäviä.^[73] Taloudellisen riippumattomuuden periaatteen kunnioittamisen vaarantaisi myös kansallisen keskuspankin realisoitumattomiin pääomatuottoihin kohdistuva vero.^[74]

Jäsenvaltio ei saa pienentää kansallisen keskuspankin pääomaa ilman keskuspankin päätöksentekoelinten etukäteissuostumusta, millä on varmistettava, että keskuspankilla on edelleen käytössään riittävät taloudelliset resurssit perussopimuksen artiklan 127 kohdan 2 ja EKPJ:n perussäännön mukaisten tehtäviensä täyttämiseksi EKPJ:n jäsenenä. Samasta syystä kansallisen keskuspankin voitonjakoa koskevien sääntöjen muuttaminen olisi voitava panna vireille ja siitä tulisi voida päättää ainoastaan tiiviissä yhteistyössä keskuspankin kanssa, jolla on parhaat edellytykset arvioida vararahastojensa tarpeellinen määrä.^[75] Varausten tai puskurirahastojen osalta kansallisilla keskuspankeilla tulee olla mahdollisuus tehdä itsenäisesti varauksia pääomansa ja varojensa todellisen arvon turvaamiseksi. Jäsenvaltio ei myöskään saa estää kansallista keskuspankkia kasvattamasta vararahastoaan sellaiselle tasolle, joka on tarpeen sille EKPJ:n jäsenenä kuuluvien tehtävien suorittamiseksi.^[76]

Valvontaviranomaisten taloudellinen vastuu

Useimmissa jäsenvaltioissa finanssialan valvontaviranomaiset on sijoitettu kansallisiin keskuspankkeihin. Jos tällainen viranomainen toimii kansallisen keskuspankin riippumattomien päätöksentekoelinten alaisuudessa, ongelmaa ei ole. Jos laissa kuitenkin säädetään, että valvontaviranomaiset tekevät päätöksensä keskuspankista erillään, on tärkeää varmistaa, että valvontaviranomaisten tekemät päätökset eivät vaaranna kansallisen keskuspankin taloutta kokonaisuutena. Tällaisissa tapauksissa kansalliselle keskuspankille pitäisi antaa kansallisessa lainsäädännössä mahdollisuus tutkia viimeisenä elimenä sellainen valvontaviranomaisen päätös, joka saattaisi vaikuttaa keskuspankin riippumattomuuteen ja erityisesti sen taloudelliseen riippumattomuuteen.^[77]

Riippumattomuus henkilöstöasioissa

Jäsenvaltiot eivät saa heikentää kansallisen keskuspankin mahdollisuuksia ottaa palvelukseensa ja pitää palveluksessaan sellaista pätevää henkilöstöä, joka on tarpeen, jotta kansallinen keskuspankki voi suorittaa sille perussopimuksessa ja EKPJ:n perussäännössä osoitetut tehtävät riippumattomasti.^[78] Kansallista keskuspankkia ei myöskään tule saattaa tilanteeseen, jossa sillä olisi rajoitettu päätäntävalta tai ei lainkaan päätäntävaltaa henkilöstöään koskevissa asioissa tai jossa jäsenvaltion hallitus voi vaikuttaa kansallisen keskuspankin henkilöstöpolitiikkaan.^[79] Mikä tahansa muutos kansallisen keskuspankin työntekijöiden ja päätöksentekoelinten jäsenten palkkausta koskevaan lainsäädäntöön tulisi sopia tiiviissä ja tosiasiallisessa yhteistyössä kansallisen keskuspankin kanssa^[80] sen näkemykset huomioon ottaen, jotta varmistetaan kansallisen keskuspankin jatkuva kyky suoriutua tehtävistään riippumattomasti.^[81] Riippumattomuus henkilöstöasioissa koskee myös henkilöstön eläkkeisiin liittyviä kysymyksiä. Kansallisen keskuspankin henkilöstön palkan alenemiseen johtavat muutokset eivät saa vaikuttaa kyseisen kansallisen keskuspankin oikeuteen hallita taloudellisia resurssejaan, joihin lasketaan myös sellaiset varat, jotka kansallinen keskuspankki saa maksamiensa palkkojen alentumisen johdosta.^[82]

Omistusoikeudet ja omaisuutta koskeva määräysvalta

Kolmansien osapuolten oikeus vaikuttaa kansallisen keskuspankin omaisuutta koskeviin kysymyksiin tai antaa keskuspankille sen omaisuutta koskevia määräyksiä ei ole sopusoinnussa taloudellisen riippumattomuuden periaatteen kanssa.

2.2.4 Salassapito

EKPJ:n perussäännön artiklan 37 mukainen EKP:n ja kansallisten keskuspankkien henkilöstön sekä EKP:n ja kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäsenten salassapitovelvollisuus saattaa edellyttää vastaavia määräyksiä kansallisten keskuspankkien perussääntöihin tai jäsenvaltioiden lainsäädäntöön. Unionin oikeuden ja sen nojalla annettujen määräysten ensisijaisuuden vuoksi lainsäädännön, joka koskee ulkopuolisten oikeuksia saada asiakirjoja, on oltava sopusoinnussa asianomaisen unionin oikeuden kanssa, EKPJ:n perussäännön artikla 37 mukaan luettuna, eikä kyseinen lainsäädäntö saa johtaa EKPJ:n salassapitomääräysten rikkomiseen.^[83] Valtion tilintarkastusviraston tai vastaavan laitoksen oikeutta saada kansallista keskuspankkia koskevia salaisia tietoja ja asiakirjoja on rajoitettava siten, että oikeus koskee vain tietoja, jotka ovat välttämättömiä kyseisen tietoja saavan laitoksen lakisääteisten tehtävien hoitamiseksi. Tämä oikeus ei myöskään saa vaikuttaa EKPJ:n riippumattomuuteen eikä kansallisen keskuspankin päätöksentekoelinten jäseniin ja henkilöstöön sovellettaviin EKPJ:n salassapitomääräyksiin.^[84] Kansallisten keskuspankkien tulisi varmistaa, että tällaiset laitokset pitävät luovutetut tiedot ja asiakirjat salassa samassa määrin kuin kansallinen keskuspankki.

2.2.5 Keskuspankkirahoitusta ja erityisoikeuksia koskeva kielto

Keskuspankkirahoitusta ja erityisoikeuksia koskevan kiellon suhteen Euroopan unioniin vuonna 2004, 2007 tai 2013 liittyneiden jäsenvaltioiden kansallista lainsäädäntöä oli mukautettava siten, että se oli perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön määräysten mukainen liittymisajankohdasta riippuen joko 1.5.2004, 1.1.2007 tai 1.7.2013. Ruotsin oli saatettava tarvittavat mukautukset voimaan 1.1.1995.

Keskuspankkirahoitusta koskeva kielto

Perussopimuksen artiklan 123 kohdassa 1 kielletään tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt EKP:ssä tai jäsenvaltioiden kansallisissa keskuspankeissa unionin toimielinten, elinten tai laitosten, jäsenvaltioiden keskushallintojen, alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten, muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten hyväksi.

Siinä kielletään myös se, että EKP tai kansalliset keskuspankit hankkivat suoraan velkasitoumuksia näiltä julkisen sektorin elimiltä. Perussopimukseen sisältyy yksi poikkeus tästä keskuspankkirahoituksen kiellosta: sitä ei sovelleta julkisessa omistuksessa oleviin luottolaitoksiin, joita on kohdeltava samalla tavalla kuin yksityisiä luottolaitoksia keskuspankkirahoituksen suhteen (perussopimuksen artiklan 123 kohta 2). Keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon täsmällistä soveltamisalaa selvennetään lisäksi neuvoston asetuksella (EY) N:o 3603/93^[85], jonka mukaan kielto sisältää kaikenlaisen julkisen sektorin kolmansille antamien sitoumusten rahoituksen.

Keskuspankkirahoituksen kiellon tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita noudattamaan tervettä finanssipolitiikkaa, joka ei salli julkisen talouden alijäämän keskuspankkirahoitusta (tai julkisten viranomaisten erityisoikeuksia rahoitusmarkkinoilla), mikä voisi johtaa liialliseen velkaantumiseen tai jäsenvaltion liialliseen alijäämään.^[86] Tästä syystä kieltoa on tulkittava laajasti, jotta varmistetaan sen tarkka noudattaminen ainoastaan tietyin, perussopimuksen artiklan 123 kohtaan 2 ja asetukseen (EY) N:o 3603/93 sisältyvin vähäisin poikkeuksin. Näin ollen kieltoa on sitäkin suuremmalla syyllä sovellettava myös sellaiseen rahoitukseen, joka ei sisällä takaisinmaksuvelvoitetta, vaikka perussopimuksen artiklan 123 kohdassa 1 viitataan nimenomaisesti ”luottojärjestelyihin” eli järjestelyihin, joihin liittyy velvollisuus varojen takaisinmaksuun.

EKP:n yleistä linjaa sen suhteen, onko kansallisessa lainsäädännössä noudatettu mainittua kieltoa, on kehitetty lähinnä silloin, kun jäsenvaltiot ovat pyytäneet EKP:ltä perussopimuksen artiklan 127 kohdan 4 ja artiklan 282 kohdan 5 nojalla lausuntoja kansallisista lakiehdotuksista.^[87]

Keskuspankkirahoituksen kiellon soveltamisalaa koskeva kansallinen lainsäädäntö

Kansallisessa lainsäädännössä ei ole sallittua kaventaa keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon soveltamisalaa eikä laajentaa EU:n oikeuden mukaisten poikkeusten soveltamisalaa. Esimerkiksi kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kansallinen keskuspankki rahoittaa jäsenvaltion kansainvälisille rahoituslaitoksille tai kolmansille maille antamia taloudellisia sitoumuksia, on lähtökohtaisesti ristiriidassa keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon kanssa. Tästä poiketen asetuksessa (EY) N:o 3603/93 sallitaan, että kansalliset keskuspankit rahoittavat julkisen sektorin sitoumuksia suhteessa IMF:ään, sillä edellytyksellä, että sen seurauksena muodostuu valuuttamääräisiä saamisia, joilla on kaikki varantosaamisten piirteet.^[88] Merkitykselliset piirteet, joiden mukaan saamiset määritellään varantosaamisiksi, liittyvät siihen, ovatko saamiset tarvittaessa käytettävissä maksutaseen rahoittamistarpeisiin ja muihin liitännäisiin tarpeisiin, mikä edellyttää, että saamisten luottokelpoisuus ja likviditeetti on varmistettava.^[89]

Kansallinen lainsäädäntö, jossa osoitetaan tehtäviä kansallisille keskuspankeille

Kansallinen lainsäädäntö, jossa annetaan tehtäviä kansallisille keskuspankeille, ei saa johtaa julkisen sektorin velvoitteiden rahoittamiseen suhteessa kolmansiin osapuoliin. EKPJ:n perussäännön artiklan 14.4 mukaan kansalliset keskuspankit voivat hoitaa myös muita kuin EKPJ:n perussäännössä määrättyjä tehtäviä, ellei EKP:n neuvosto katso näiden tehtävien olevan ristiriidassa EKPJ:n tavoitteiden ja tehtävien kanssa. Jos jäsenvaltio antaa tällaisen tehtävän kansalliselle keskuspankilleen, kyseisellä keskuspankilla on velvollisuus tehtävän suorittamiseen ja siihen liittyvä vastuu. Kun jäsenvaltiot määrittelevät kansallisen keskuspankin tällaiseen tehtävään liittyvät vastuut ja velvollisuudet, niiden on kuitenkin noudatettava unionin oikeudesta ja erityisesti perussopimuksen artiklan 123 kohdasta 1 johtuvia velvoitteitaan.^[90]

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 3603/93 artiklan 1 kohdan 1 alakohdassa b määritellään, että perussopimuksen artiklaa 123 sovellettaessa käsitteellä ”muut luottojärjestelyt” tarkoitetaan muun muassa kaikenlaista julkisen sektorin kolmansille antamien sitoumusten rahoitusta. Näin ollen asianomainen kansallinen keskuspankki ei saa suhteessa kolmansiin osapuoliin ottaa vastatakseen sitoumuksia, jotka voivat kuulua julkiselle sektorille. Asianomainen kansallinen keskuspankki ei siis saa rahoittaa muille viranomaisille tai elimille kuuluvia, kolmansille annettuja sitoumuksia eikä asianomaisen kansallisen keskuspankin antama, tosiasiallisesti kolmansille annettujen sitoumusten rahoitus saa johtua suoraan muiden viranomaisten tai elinten hyväksymistä toimenpiteistä tai poliittisista valinnoista.^[91]

Keskuspankin voittojen jakaminen ennakkoon

Kansallisessa lainsäädännössä ei pidä edellyttää keskuspankin voittojen jakamista, jos ne eivät ole vielä täysin toteutuneet tai niitä ei ole käsitelty tilinpidossa tai vahvistettu tilintarkastuksessa. Keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon noudattaminen edellyttää, että sovellettavien voitonjakosääntöjen nojalla valtion talousarvioon jaettavaa määrää ei voida maksaa edes osaksi kansallisen keskuspankin vararahastosta. Voitonjakosäännöillä ei siis tulisi voida puuttua kansallisten keskuspankkien vararahastoihin. Lisäksi kun kansallisten keskuspankkien omaisuutta siirretään valtiolle, siitä on maksettava markkina-arvon mukainen hinta ja maksun on tapahduttava samanaikaisesti omaisuuden siirron kanssa.^[92]

Niin ikään kiellettyä on puuttuminen muiden eurojärjestelmälle kuuluvien tehtävien suorittamiseen, kuten valuuttavarantojen hoitoon, ryhtymällä verottamaan teoreettisia ja realisoitumattomia pääomatuottoja, sillä tämä merkitsisi keskuspankkiluottoa julkiselle sektorille tulevan ja epävarman voiton ennenaikaisen jakamisen kautta.^[93]

Julkisen sektorin veloista vastaaminen

Kansallinen lainsäädäntö, jossa edellytetään kansallisen keskuspankin ottavan vastattavakseen aikaisemmin riippumattoman julkisen laitoksen velat tiettyjen tehtävien ja velvoitteiden kansallisten uudelleenjärjestelyjen vuoksi (esimerkiksi tilanteessa, jossa kansalliselle keskuspankille siirretään tiettyjä valvontatehtäviä, jotka valtio taikka riippumattomat viranomaiset tai laitokset ovat aikaisemmin hoitaneet), ilman että kansallinen keskuspankki jätettäisiin täysimääräisesti tällaisten laitosten aikaisemmista toimenpiteistä johtuvien taloudellisten velvoitteiden ulkopuolelle, on ristiriidassa keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon kanssa.^[94]

Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kansallinen keskuspankki on vastuussa sille kansallisen lainsäädännön nojalla osoitetusta tehtävästä, sisältäisi oletuksen kolmansiin nähden voimassa olevasta sitoumuksesta ja olisi yhteensopimaton keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon kanssa, jos tappioita kärsineille kolmansille maksettava korvaus ei perustu kansallisen keskuspankin toimiin eli siihen, että kansallinen keskuspankki on rikkonut sitä asiassa sitovia sääntöjä.^[95] Lisäksi jos kyse on tehtävistä, jotka edellyttävät hyvin monitahoisia ja kiireellisiä täytäntöönpanotoimia esimerkiksi pankkien tai keskusvastapuolien tervehdyttämisen ja kriisinratkaisun yhteydessä, kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kansallinen keskuspankki on vastuussa tällaisten tehtävien hoitamisesta, merkitsisi tosiasiallisesti kolmansille annettujen sitoumusten rahoitusta, jos kansallisen keskuspankin vastuu ei rajoitu asiaa koskevien sääntöjen vakavaan rikkomiseen.^[96]

Unionin tuomioistuin ei ole vielä käsitellyt kysymystä siitä, mikä on kansalliselle keskuspankille asetettujen sääntöjen vakavaan rikkomiseen liittyvien vastuunrajoitusten täsmällinen sisältö. Ottaen huomioon, että kansallisten keskuspankkien vastuuta koskevat käytännöt poikkeavat toisistaan jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä, tällaiset rajoitukset voivat olla erilaisia edellyttäen, että niillä estetään julkisen sektorin velvoitteiden rahoittaminen suhteessa kolmansiin osapuoliin. Näin on siinä tapauksessa, että kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tuottamuksellisuutta ja rajoitetaan asianomaisen kansallisen keskuspankin vastuu törkeään huolimattomuuteen, ottaen huomioon käsiteltävän tapauksen kiireellisyys ja monimutkaisuus.^[97] Kansallisen lainsäädännön katsotaan estävän julkisen sektorin velvoitteiden rahoittamisen suhteessa kolmansiin osapuoliin myös silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tuottamuksen sijaan lainvastaista menettelyä ja rajoitetaan asianomaisten toimenpiteiden tuomioistuinvalvontaa siten, että asianomaiselle kansalliselle keskuspankille jätetään laaja harkintavalta, ottaen huomioon käsiteltävän tapauksen kiireellisyys ja monimutkaisuus.^[98]

Luotto- ja/tai rahoituslaitoksille annettava taloudellinen tuki

Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään kansallisen keskuspankin maksukyvyttömille luottolaitoksille ja/tai muille rahoituslaitoksille antamasta rahoituksesta, olisi keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa yhteensopimaton siinäkin tapauksessa, että rahoitus myönnetään riippumattomasti ja kokonaan keskuspankin harkintavallassa.

Samasta syystä eurojärjestelmä ei voi rahoittaa luottolaitosta, jota on vakavaraisuuden palauttamiseksi pääomitettu siten, että sille on vaihtoehtoisen markkinalähtöisen rahoituksen puuttuessa tarjottu valtion liikkeeseen laskemia velkainstrumentteja (jäljempänä ’pääomitusjoukkovelkakirja’), joita on tarkoitus käyttää vakuutena. Jos valtio on pääomittanut luottolaitosta tarjoamalla suoraan pääomitusjoukkovelkakirjoja, niiden käyttö myöhemmin vakuutena keskuspankin likviditeettioperaatioissa on keskuspankkirahoituksen kiellon kannalta huolestuttavaa.^[99] Jos kansallinen keskuspankki antaa itsenäisesti ja täysin oman harkintansa mukaan vakavaraiselle luottolaitokselle maksuvalmiuden turvaamiseksi hätärahoitusta vakuuden muodostavan valtiontakauksen perusteella, tällaisen hätärahoituksen on täytettävä seuraavat edellytykset: a) varmistetaan, että kansallisen keskuspankin myöntämä luotto on mahdollisimman lyhytaikainen, b) rahoitusjärjestelmän vakaus on vaarantunut, c) ei ole epäilyksiä siitä, että valtiontakaus on sovellettavan kansallisen lainsäädännön mukaan juridisesti pätevä ja täytäntöönpanokelpoinen ja d) ei ole epäilyksiä siitä, että valtiontakaus on taloudellisessa mielessä riittävä siten, että se kattaa sekä lainan pääoman että korot.^[100]

Taloudellinen tuki kriisinratkaisurahastoille tai rahoitusjärjestelyille, talletusten vakuusjärjestelmille tai sijoittajien korvausjärjestelmille

Keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon kanssa yhteensopimattomia ovat järjestelyt, joissa kansallinen keskuspankki rahoittaa kriisinratkaisurahastoa tai talletussuojarahastoa, joka katsotaan perussopimuksen artiklan 123 kohdassa 1 tarkoitetuksi julkisoikeudelliseksi laitokseksi. Laitos on ”julkisoikeudellinen laitos”, jos sillä on kaikki seuraavat ominaisuudet: a) se on nimenomaisesti perustettu huolehtimaan yleisen edun mukaisista tarpeista, eikä sillä ole teollista tai kaupallista luonnetta, b) se on oikeushenkilö ja c) se on hyvin riippuvainen perussopimuksen artiklan 123 kohdassa 1 tarkoitetuista julkisen sektorin elimistä. Laitoksen katsotaan olevan hyvin riippuvainen julkisen sektorin elimistä, jos sitä rahoittavat pääosin tällaiset elimet, sen johto on tällaisten elimien valvonnan alainen tai jos tällaiset elimet nimittävät yli puolet sen hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä.^[101]

Vaikka rahoitusta ei antaisi julkisoikeudellinen laitos, kriisinratkaisurahaston rahoittaminen tai rahoitusjärjestely ei ole keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa yhteensopiva.^[102] Jos kansallinen keskuspankki toimii kriisinratkaisuviranomaisena, se ei saa missään tapauksessa ottaa vastuulleen tai rahoittaa omaisuudenhoitoyhtiön tai erillisen varainhoitoyhtiön sitoumuksia.^[103] Näin ollen kansallisessa lainsäädännössä olisi selkeyden vuoksi vahvistettava, että kansallinen keskuspankki ei ota vastatakseen tai rahoita tällaisten yhteisöjen sitoumuksia.^[104]

Talletusten vakuusjärjestelmistä annetussa direktiivissä^[105] ja sijoittajien korvausjärjestelmistä annetussa direktiivissä^[106] säädetään siitä, että talletusten vakuusjärjestelmien ja sijoittajien korvausjärjestelmien rahoituskulut kuuluvat luottolaitosten ja sijoitusyhtiöiden itsensä vastattaviksi. Lukuun ottamatta tilannetta, jossa rahoituksen saajana on julkisoikeudellinen laitos, kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kansallinen keskuspankki rahoittaa kansallista talletusten vakuusjärjestelmää luottolaitosten puolesta tai kansallista sijoittajien korvausjärjestelmää sijoitusyhtiöiden puolesta, on sopusoinnussa keskuspankkirahoitusta koskevan kiellon kanssa ainoastaan, jos rahoitus on lyhytaikaista ja kohdistuu hätätilanteisiin, jos kyse on järjestelmien vakauden vaarantumisesta ja jos päätösten tekeminen on kansallisen keskuspankin harkintavallassa.^[107] Erityisesti on pantava merkille, että keskuspankin tuki talletusten vakuusjärjestelmille ei saisi merkitä järjestelmällistä etukäteisrahoitusta.^[108]

Tehtävä verojen ja maksujen välittäjänä

EKPJ:n perussäännön artiklassa 21.2 vahvistetaan, että EKP ja kansalliset keskuspankit voivat toimia unionin toimielinten, elinten tai laitosten, jäsenvaltioiden keskushallintojen, alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten, muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten verojen ja maksujen välittäjinä. EKPJ:n perussäännön artiklan 21.2 säätämisen tarkoituksena oli selkiyttää, että kansalliset keskuspankit voivat keskuspankkirahoituksen kieltoa rikkomatta edelleen hoitaa perinteistä tehtäväänsä valtion ja muiden julkisyhteisöjen verojen ja maksujen välittäjänä myös sen jälkeen, kun rahapoliittiset toimivaltuudet on siirretty eurojärjestelmälle. Lisäksi asetuksessa (EY) N:o 3603/93 säädetään verojen ja maksujen välittämistä koskevan tehtävän osalta tietyistä tarkoin määritellyistä ja soveltamisalaltaan suppeista poikkeuksista keskuspankkirahoituksen kieltoon: a) julkiselle sektorille myönnetyt päivänsisäiset luotot ovat sallittuja, jos ne rajoittuvat yhteen päivään ja niiden jatkaminen ei ole mahdollista^[109], b) kolmannen osapuolen liikkeeseen laskemien sekkien hyvittäminen julkiselle sektorille ennen kuin maksajapankkia on laskutettu niistä, on sallittua, jos sekin vastaanottamisen jälkeen kulunut aika vastaa kyseisen jäsenvaltion tavanomaista sekkien perimisaikaa, ja sillä edellytyksellä, että mahdollinen kellunta on poikkeuksellista, koskee pientä määrää ja kumoutuu lyhyen ajan kuluessa^[110] ja c) julkisen sektorin liikkeeseen laskemien ja sille hyvitettävien kolikkojen hallussa pitäminen on sallittua, jos kolikkojen määrä on pienempi kuin 10 prosenttia liikkeessä olevista kolikoista.^[111]

Kansallisen lainsäädännön, joka koskee tehtävää verojen ja maksujen välittäjänä, tulisi yleisesti olla sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa ja erityisesti keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa.^[112] Kun otetaan huomioon EKPJ:n perussäännön artiklan 21.2 nimenomainen toteamus, että verojen ja maksujen välittäminen on kansallisten keskuspankkien perinteisesti hoitama sallittu tehtävä, näiden verojen ja maksujen välittäminen ei ole vastoin keskuspankkirahoituksen kieltoa, jos palvelu kattaa ainoastaan verojen ja maksujen välittämisen eikä merkitse sitä, että keskuspankki rahoittaisi julkisen sektorin velvoitteita kolmansia osapuolia kohtaan tai luotottaisi julkista sektoria muulla tavalla kuin asetuksessa (EY) N:o 3603/93 säädettyjen tiukasti määriteltyjen poikkeusten mukaisesti.^[113] Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan kansallinen keskuspankki voi ottaa valtiolta talletuksia ja pitää valtion tilejä, ei herätä epäilyksiä keskuspankkirahoituksen kiellon rikkomisesta sikäli kuin säännöksissä ei sallita luoton myöntämistä, mukaan lukien yön yli -tilinylitysoikeudet. Kysymys keskuspankkirahoituksen kiellon rikkomisesta nousee esiin kuitenkin esimerkiksi silloin, kun kansallisen lainsäädännön mukaan talletuksille tai pankkitalletuksille voidaan maksaa markkinakoron ylittävää korkoa (markkinakorkoa vastaavan tai sen alittavan koron sijaan). Markkinahinnan ylittävä korko merkitsee käytännössä luottoa, joka on vastoin keskuspankkirahoituksen kiellon tavoitetta, ja se voi näin ollen vaarantaa tämän tavoitteen toteutumisen. On olennaisen tärkeää, että tileille maksettava korko määräytyy markkinaparametrien mukaan ja erityisesti että talletusten korko ja juoksuaika korreloivat keskenään.^[114] Kansallisen keskuspankin tarjoamat ilmaiset verojen ja maksujen välityspalvelut eivät ole ristiriidassa keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa, kunhan ne ovat maksujen välittämisen ydinpalveluja.^[115]

Erityisoikeuksia koskeva kielto

Perussopimuksen artiklan 124 mukaan ”[k]aikki toimenpiteet, joilla unionin toimielimille tai laitoksille, jäsenvaltioiden keskushallinnoille, alueellisille, paikallisille tai muille viranomaisille, muille julkisoikeudellisille laitoksille tai julkisille yrityksille annetaan erityisoikeuksia rahoituslaitoksissa, ovat kiellettyjä, jos ne eivät perustu toiminnan vakauden valvontaan liittyviin seikkoihin.” Keskuspankkirahoituksen kieltoa vastaavasti erityisoikeuksia koskevan kiellon tarkoituksena on kannustaa jäsenvaltioita noudattamaan tervettä finanssipolitiikkaa, joka ei salli julkisen talouden alijäämän keskuspankkirahoitusta tai julkisten viranomaisten erityisoikeuksia rahoitusmarkkinoilla, mikä voisi johtaa liialliseen velkaantumiseen tai jäsenvaltion liialliseen alijäämään.^[116]

Neuvoston asetuksen (EY) N:o 3604/93^[117] artiklan 1 kohdan 1 mukaan erityisoikeudella tarkoitetaan mitä tahansa julkista valtaa käytettäessä annettua lakia, asetusta tai muuta sitovaa säädöstä, a) jonka mukaan rahoituslaitosten on hankittava tai omistettava unionin toimielinten tai laitosten tai jäsenvaltioiden keskushallinnon tai alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten tai muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten velkaa tai b) jolla säädetään verohelpotuksista ainoastaan rahoituslaitosten hyväksi tai markkinatalouden periaatteen kanssa yhteensopimattomista taloudellisista eduista, joiden tarkoituksena on edistää näiden laitosten halukkuutta hankkia tai omistaa tällaisia velkoja.

Kansalliset keskuspankit eivät saa viranomaisina ryhtyä toimenpiteisiin, joilla julkiselle sektorille annetaan erityisoikeuksia rahoituslaitoksissa, elleivät tällaiset toimenpiteet perustu vakauden valvontaan liittyviin seikkoihin. Kansallisten keskuspankkien suorittamia velkainstrumenttien siirtoja tai panttauksia koskevia sääntöjä ei saa myöskään käyttää keinona kiertää erityisoikeuksia koskevaa kieltoa.^[118] Jäsenvaltioiden tällä alalla antamalla lainsäädännöllä ei saa ottaa käyttöön tällaista erityisoikeutta.

Asetuksen (EY) N:o 3604/93 artiklan 2 mukaan ”toiminnan vakauden valvontaan liittyvät seikat” ovat unionin oikeuteen perustuvien tai niiden kanssa sopusoinnussa olevien sellaisten kansallisten lakien, asetusten tai hallinnollisten toimien taustalla, jotka on laadittu rahoituslaitosten vakavaraisuuden edistämiseksi ja joiden tarkoituksena on koko rahoitusjärjestelmän sekä kyseisten laitosten ja niiden asiakkaiden suojaaminen. Toiminnan vakauden valvonnan tarkoituksena on turvata pankkien vakavaraisuus tallettajien kannalta.^[119] Vakauden valvonnan alalla unionin johdetussa oikeudessa on vahvistettu vaatimuksia, joiden tarkoituksena on rahoituslaitosten vakauden varmistaminen.^[120] Luottolaitos on määritelty yritykseksi, joka liiketoimintanaan ottaa vastaan yleisöltä talletuksia tai muita takaisin maksettavia varoja ja myöntää luottoja omaan lukuunsa.^[121] Luottolaitoksia kutsutaan yleisesti ”pankeiksi” ja ne tarvitsevat palveluiden tarjoamiseksi toimiluvan toimivaltaiselta jäsenvaltiolta.^[122]

Vaikka vähimmäisvarannot voidaan nähdä vakavaraisuusvaatimuksina, ne kuuluvat kansallisen keskuspankin ohjausjärjestelmään ja useimmissa talouksissa, myös euroalueella, niitä käytetään rahapolitiikan välineenä.^[123] Tältä osin Euroopan keskuspankin suuntaviivojen (EU) 2015/510 (EKP/2014/60)^[124] liitteen I kohdassa 2 vahvistetaan, että eurojärjestelmän vähimmäisvarantojärjestelmän tavoite on ensisijaisesti tasata rahamarkkinakorkoja sekä luoda (tai lisätä) rakenteellisen keskuspankkirahoituksen tarvetta.^[125] EKP edellyttää, että euroalueelle sijoittautuneilla luottolaitoksilla on vaaditut vähimmäisvarannot (talletuksina) tilillä kansallisessa keskuspankissaan.^[126]

Tässä raportissa keskitytään siihen, että kansallisessa lainsäädännössä tai kansallisten keskuspankkien antamissa säännöissä ja kansallisten keskuspankkien perussäännöissä noudatetaan perussopimuksessa vahvistettua erityisoikeuksia koskevaa kieltoa. Tämä raportti ei kuitenkaan vaikuta arviointiin siitä, käytetäänkö lakeja, asetuksia tai hallinnollisia määräyksiä jäsenvaltioissa vakauden valvontaan liittyvinä verukkeina erityisoikeuksia koskevan kiellon kiertämiseksi. Tällainen arviointi ei kuulu tähän raporttiin.

2.2.6 Euron yhtenäinen kirjoitustapa

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen artiklan 3 kohdassa 4 määrätään, että ”unioni perustaa talous- ja rahaliiton, jonka rahayksikkö on euro”. Euron kirjoitusasu on yksikön nominatiivimuodossa yhdenmukaisesti ”euro” kaikissa perussopimusten latinalaisin aakkosin kirjoitetuissa todistusvoimaisissa kieliversioissa. Kreikkalaisin aakkosin kirjoitetussa tekstissä euron kirjoitusasu on ”ευρώ” ja kyrillisin aakkosin kirjoitetussa tekstissä ”евро”.^[127] Samoin neuvoston asetuksessa (EY) N:o 974/98 selvennetään, että yhteisen rahan nimen on oltava sama kaikilla EU:n virallisilla kielillä ottaen huomioon olemassa olevat erilaiset aakkoset. Perussopimuksissa edellytetään näin ollen, että sana ”euro” kirjoitetaan yksikön nominatiivimuodossa samalla tavalla kaikissa unionin säännöksissä ja kansallisissa säännöksissä siten, että erilaiset aakkoset otetaan huomioon.

Koska EU:lla on yksinomainen toimivalta päättää yhteisen rahan nimestä, kaikki poikkeamiset tästä säännöstä ovat perussopimusten vastaisia, ja ne on poistettava.^[128] Vaikka tätä periaatetta sovelletaan kaikkeen kansalliseen lainsäädäntöön, maakohtaisissa arvioinneissa keskitytään arvioimaan kansallisten keskuspankkien perussääntöjä ja euron käyttöönottoa koskevia lakeja.

2.2.7 Kansallisten keskuspankkien oikeudellinen integroituminen eurojärjestelmään

Kansalliset (erityisesti kansallisten keskuspankkien perussääntöihin mutta myös muuhun lainsäädäntöön sisältyvät) säännökset, jotka estäisivät eurojärjestelmään liittyvien tehtävien suorittamista tai EKP:n päätösten noudattamista, ovat ristiriidassa eurojärjestelmän tehokkaan toiminnan kanssa sen jälkeen, kun kyseinen jäsenvaltio on ottanut euron käyttöön. Sen vuoksi kansallista lainsäädäntöä on mukautettava, jotta se olisi sopusoinnussa perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön kanssa eurojärjestelmään liittyvien tehtävien osalta. Jotta kansallinen lainsäädäntö olisi sopusoinnussa perussopimuksen artiklan 131 kanssa, sitä oli mukautettava EKPJ:n perustamispäivään mennessä (Ruotsin osalta) sekä 1.5.2004, 1.1.2007 ja 1.7.2013 mennessä (kyseisinä päivinä EU:hun liittyneiden jäsenvaltioiden osalta). Kansallisten keskuspankkien täydellistä oikeudellista integroitumista eurojärjestelmään koskevien säännösten tarvitsee kuitenkin tulla voimaan vasta silloin, kun täydellinen integroituminen toteutuu eli kun jäsenvaltio, jota koskee poikkeus, ottaa euron käyttöön.

Tässä raportissa tarkastelun kohteena ovatkin lähinnä ne alueet, joilla kansallisen keskuspankin perussäännön määräykset voivat estää kansallista keskuspankkia noudattamasta eurojärjestelmän vaatimuksia. Näillä tarkoitetaan säännöksiä, a) jotka voivat estää kansallisia keskuspankkeja osallistumasta EKP:n päätöksentekoelinten määrittämän yhteisen rahapolitiikan toteuttamiseen, b) jotka voivat estää pääjohtajaa täyttämästä tehtäviään EKP:n neuvoston jäsenenä, c) jotka eivät kunnioita EKP:n valtaoikeuksia, d) joissa ei tunnusteta sitä, että EKPJ:hin liittyviä tehtäviä koskeva yksinomainen toimivalta on peruuttamattomasti luovutettu unionille niissä jäsenvaltioissa, joiden rahayksikkö on euro,^[129] tai e) joiden nojalla kansalliset keskuspankit ovat EKPJ:hin liittyviä tehtäviä hoitaessa sidottuja EKP:n säädösten kanssa ristiriidassa oleviin kansallisten viranomaisten päätöksiin. Seuraavat alueet voidaan erottaa toisistaan: talouspolitiikan tavoitteet, tehtävät, taloutta koskevat määräykset, valuuttakurssipolitiikka ja kansainvälinen yhteistyö. Jäljempänä mainitaan myös muita alueita, joilla keskuspankkien perussääntöjä saatetaan joutua mukauttamaan.

Talouspolitiikan tavoitteet

Kansallisen keskuspankin täydellinen integroituminen eurojärjestelmään edellyttää, että sitä koskevat lakisääteiset tavoitteet ovat sopusoinnussa EKPJ:n tavoitteiden kanssa, sellaisina kuin ne on vahvistettu EKPJ:n perussäännön artiklassa 2. Tämä merkitsee muun muassa sitä, että ”kansallisesti painottuneita” lakisääteisiä tavoitteita, kuten lainsäädäntöön perustuvaa velvollisuutta harjoittaa rahapolitiikkaa osana asianomaisen jäsenvaltion yleistä talouspolitiikkaa, on mukautettava. Lisäksi kansallisen keskuspankin toissijaiset tavoitteet eivät saa olla vastoin tai haitata velvoitetta tukea yleistä talouspolitiikkaa EU:ssa ja siten edistää Euroopan unionista tehdyn sopimuksen artiklassa 3 määrättyjen EU:n tavoitteiden saavuttamista, mikä taas ei saa rajoittaa hintavakauden ylläpitämisen tavoitetta.^[130]

Tehtävät

Sellaisen jäsenvaltion, jonka rahayksikkö on euro, kansallisen keskuspankin tehtävät määräytyvät lähinnä perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön perusteella, kun otetaan huomioon kansallisen keskuspankin asema eurojärjestelmän erottamattomana osana. Perussopimuksen artiklan 131 noudattamiseksi kansallisten keskuspankkien perussääntöjen määräyksiä niiden tehtävistä on verrattava perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön vastaaviin määräyksiin ja mahdolliset ristiriitaisuudet on poistettava.^[131] Tämä koskee kaikkia sellaisia määräyksiä, jotka euron käyttöönoton ja eurojärjestelmään integroitumisen jälkeen voisivat estää EKPJ:hin liittyvien tehtävien suorittamista, ja erityisesti määräyksiä, joissa ei oteta huomioon EKPJ:n perussäännön luvussa IV määriteltyä EKPJ:n toimivaltaa.

Rahapolitiikkaa koskevissa kansallisissa säännöksissä tulee ottaa lähtökohdaksi, että unionin rahapolitiikkaa toteutetaan eurojärjestelmän kautta.^[132] Kansallisen keskuspankin perussäännössä voi olla määräyksiä rahapolitiikan välineistä. Tällaisten määräysten on vastattava perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön määräyksiä, ja mahdolliset ristiriitaisuudet on poistettava perussopimuksen artiklan 131 noudattamiseksi.

Kansalliset keskuspankit seuraavat säännöllisesti julkisen talouden kehitystä, jotta ne voivat päättää asianmukaisesti rahapoliittisesta linjasta. Seurannan perusteella ne voivat myös esittää riippumattoman kantansa julkisen talouden kehityksestä edistääkseen unionin rahaliiton moitteetonta toimintaa. Kun kansallinen keskuspankki seuraa rahapoliittisia tarkoituksia varten julkisen talouden kehitystä, sillä tulisi olla täysimääräinen pääsy julkistaloutta koskeviin tietoihin. Näin ollen kansallisilla keskuspankeilla tulisi olla ehdoton ja automaattinen oikeus saada kaikki tarpeelliset julkista taloutta koskevat tilastotiedot oikea-aikaisesti. Kansallisten keskuspankkien roolin olisi rajoituttava sellaisten seikkojen seuraamiseen, jotka – välillisesti tai välittömästi – ovat niiden rahapoliittisen tehtävän hoidon seurauksia tai liittyvät siihen.^[133] Jos kansallisella keskuspankilla olisi muodollisesti mandaatti arvioida ja ennakoida julkisen talouden kehitystä, tämä merkitsisi valtuutta harjoittaa talouspolitiikkaa (ja vastaavasti myös vastuuta talouspolitiikasta), mikä saattaisi vaarantaa eurojärjestelmän rahapoliittisen tehtävän hoitamisen ja kansallisen keskuspankin riippumattomuuden.^[134]

EKP on korostanut rahoitusmarkkinoiden levottomaan tilanteeseen reagoimiseksi käynnistettyjen kansallisten lainsäädäntöaloitteiden yhteydessä, että olisi vältettävä vääristymiä euroalueen rahamarkkinoiden kansallisilla segmenteillä, sillä ne voivat vaarantaa yhteisen rahapolitiikan toteutuksen. Tämä koskee erityisesti valtiontakausten soveltamisalan laajentamista pankkien välisiin talletuksiin.^[135]

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että yritysten tai ammatinharjoittajien likviditeettiongelmien vuoksi (esimerkiksi rahoituslaitoksille olevien velkojen hoitamiseksi) annettu kansallinen lainsäädäntö ei vaikuta kielteisellä tavalla markkinoiden likviditeettiin. Nämä toimet eivät etenkään saa olla vastoin vapaan markkinatalouden periaatetta, jota Euroopan unionista tehdyn sopimuksen artikla 3 ilmentää, sillä tällaiset toimenpiteet saattaisivat haitata luottovirtaa, vaikuttaa merkittävästi rahoituslaitosten ja markkinoiden vakauteen ja siten vaikuttaa eurojärjestelmälle kuuluvien tehtävien suorittamiseen.^[136]

Sellaisissa kansallisissa säännöksissä, joissa säädetään kansallisen keskuspankin yksinoikeudesta laskea liikkeeseen seteleitä, on todettava, että sen jälkeen kun euro on otettu käyttöön, EKP:n neuvostolla on perussopimuksen artiklan 128 kohdan 1 ja EKPJ:n perussäännön artiklan 16 nojalla yksinoikeus antaa lupa eurosetelien liikkeeseen laskemiseen,^[137] ja että oikeus eurosetelien liikkeeseen laskemiseen kuuluu puolestaan EKP:lle ja kansallisille keskuspankeille. Kun euro on otettu käyttöön, kansalliset säännökset, joiden nojalla hallitukset voivat vaikuttaa esimerkiksi setelien nimellisarvoihin, valmistukseen, liikkeeseen laskettaviin määriin ja liikkeestä poistamiseen, on siis joko kumottava tai niissä on tunnustettava perussopimuksen ja EKPJ:n perussäännön määräysten mukainen euroseteleihin liittyvä EKP:n toimivalta. Riippumatta kolikoita koskevasta tehtävänjaosta hallitusten ja kansallisten keskuspankkien kesken asianomaisissa säännöksissä on tunnustettava EKP:n toimivalta hyväksyä liikkeeseen laskettavien eurokolikoiden määrä sen jälkeen kun euro on otettu käyttöön. Jäsenvaltio ei voi katsoa liikkeessä olevaa rahaa kansallisen keskuspankin velaksi kyseiselle jäsenvaltiolle, sillä se tekisi tyhjäksi yhteisen rahan käsitteen ja olisi ristiriidassa niiden vaatimusten kanssa, jotka koskevat oikeudellista integroitumista eurojärjestelmään.^[138]

Valuuttavarantojen hoidosta^[139] on todettava, että euron käyttöön ottanut jäsenvaltio, joka ei siirrä virallisia varantojaan^[140] kansalliselle keskuspankilleen, toimii perussopimuksen vastaisesti. Myöskään kolmannen osapuolen, kuten hallituksen tai parlamentin, oikeus vaikuttaa kansallisen keskuspankin päätöksiin virallisten valuuttavarantojen hoitoa koskevissa asioissa ei ole perussopimuksen artiklan 127 kohdan 2 kolmannen luetelmakohdan mukainen. Kunkin kansallisen keskuspankin on myös siirrettävä EKP:lle valuuttavarantosaamisiaan määrä, joka vastaa niiden osuutta EKP:n merkitystä pääomasta. Tämä merkitsee sitä, ettei kansallisilla keskuspankeilla saa olla oikeudellisia esteitä siirtää valuuttavarantosaamisia EKP:lle.

Tilastotietojen osalta on todettava, että vaikka EKPJ:n perussäännön artiklan 34.1 nojalla annetuissa tilastoja koskevissa asetuksissa ei myönnetä oikeuksia eikä aseteta velvollisuuksia jäsenvaltioille, joiden rahayksikkö ei ole euro, perussäännön artikla 5 koskee kaikkia jäsenvaltioita siihen katsomatta, onko niiden rahayksikkö euro. Näin ollen niiden jäsenvaltioiden, joiden rahayksikkö ei ole euro, on laadittava ja toteutettava kansallisella tasolla kaikki toimenpiteet, joita ne pitävät tarkoituksenmukaisina tilastoihin liittyvien EKP:n tietojenantovaatimusten edellyttämän tiedonkeruun järjestämiseksi^[141] ja saatava tilastoihin liittyvät valmistelunsa ajoissa valmiiksi, jotta niistä voi tulla jäsenvaltioita, joiden rahayksikkö on euro.^[142] Kansallisten keskuspankkien ja kansallisten tilastoviranomaisten välisiä yhteistyöjärjestelyjä koskevassa lainsäädännössä on varmistettava, että kansalliset keskuspankit voivat hoitaa EKPJ:n tilastojärjestelmään liittyviä tehtäviään riippumattomasti.^[143]

Taloutta koskevat määräykset

Taloutta koskevat EKPJ:n perussäännön määräykset ovat määräyksiä tilinpidosta^[144], tilintarkastuksesta^[145], pääoman merkitsemisestä^[146], valuuttavarantosaamisten siirroista^[147] ja rahoitustulon jakamisesta^[148]. Kansallisten keskuspankkien on pystyttävä noudattamaan näihin määräyksiin perustuvia velvollisuuksiaan, ja sen vuoksi EKPJ:n perussäännön kanssa ristiriidassa olevat kansalliset säännökset on kumottava.^[149]

Valuuttakurssipolitiikka

Jäsenvaltio, jota koskee poikkeus, voi pitää voimassa kansallisen lainsäädännön, jossa säädetään, että hallitus vastaa kyseisen jäsenvaltion valuuttakurssipolitiikasta ja että kansallinen keskuspankki toimii neuvonantajana ja/tai toteuttajana. Siihen mennessä, kun kyseinen jäsenvaltio ottaa euron käyttöön, näistä säännöksistä on kuitenkin käytävä ilmi, että vastuu euroalueen valuuttakurssipolitiikasta on siirretty unionin tasolle perussopimuksen artiklojen 138 ja 219 mukaisesti.

Kansainvälinen yhteistyö

Jotta euro voidaan ottaa käyttöön, kansallisen lainsäädännön tulee olla sopusoinnussa EKPJ:n perussäännön artiklan 6.1 kanssa, jonka mukaan silloin, kun kansainväliseen yhteistyöhön liittyy eurojärjestelmälle uskottuja tehtäviä, EKP päättää, miten EKPJ on edustettuna. Kansallisessa lainsäädännössä, jossa annetaan kansalliselle keskuspankille mahdollisuus osallistua kansainvälisten rahalaitosten toimintaan, on osallistumisen edellytykseksi asetettava EKP:n suostumus (EKPJ:n perussäännön artikla 6.2).

Muuta huomioon otettavaa

Edellä mainittujen lisäksi tietyillä jäsenvaltioilla saattaa olla myös muita aloja, joilla kansallisia määräyksiä on mukautettava (kuten selvitys- ja maksujärjestelmät ja tietojenvaihto).

3 Bulgariaa koskeva yhteenveto

Toukokuussa 2025 Bulgarian vuotuisen YKHI-inflaatiovauhdin 12 kuukauden keskiarvo oli 2,7 % eli juuri ja juuri alle hintavakauskriteerin viitearvon (2,8 %). Inflaation odotetaan kiihtyvän asteittain lähikuukausina välillisten verojen ja hallinnollisesti säädeltyjen hintojen nousun myötä sekä kireänä pysyvän työmarkkinatilanteen takia edelleen vahvojen, joskin maltillistuvien, kotimaisten hintapaineiden takia. Talouden lähentymisprosessin vuoksi inflaatio on Bulgariassa todennäköisesti myös pidemmällä aikavälillä nopeampaa kuin euroalueella keskimäärin, sillä maan hintataso ja asukasta kohden laskettu BKT ovat edelleen merkittävästi alhaisemmat kuin euroalueella. Vaikka talouden lähentymisprosessiin liittyvät tasapainoinflaatiovauhtien erot eivät yleensä ole erityisen suuria, ne voivat muodostua ongelmaksi, jos samaan aikaan esiintyy potentiaalisesti kestämätöntä luotto- ja omaisuushintojen kehitystä, jota ne voimistavat.

Bulgarialla ei ole voimassa olevalla EU:n neuvoston päätöksellä todettua liiallista alijäämää. Vuonna 2024 Bulgarian julkisen talouden alijäämäsuhde BKT:hen suhteutettuna oli 3,0 % eli 3 prosentin viitearvon tasolla. Velkasuhde taas oli 24,1 prosenttia eli selvästi alle 60 prosentin viitearvon.

Bulgarian lev osallistui ERM II -valuuttakurssimekanismiin koko kaksivuotisen tarkastelujakson (20.5.2023–19.5.2025) ajan. Tarkastelujaksolla lev ei poikennut keskuskurssistaan missään vaiheessa. ERM II:een osallistumista koskevan sopimuksen perustana olivat lukuisat Bulgarian viranomaisia velvoittavat poliittiset sopimukset. Vaikka Bulgaria on täyttänyt lähes kaikki ERM II:n liittymisen jälkeen antamansa sitoumukset, sillä on vielä kehittämistä rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnassa. Bulgariaa kehotetaan erityisesti tehostamaan toimia rahanpesun vastaisen toimintaryhmän (FATF) laatiman toimintasuunnitelman toteuttamiseksi. FATF lisäsi Bulgarian niin sanotulle harmaalle listalle lokakuussa 2023.

Bulgarian pitkät korot olivat tarkastelujaksolla toukokuusta 2024 huhtikuuhun 2025 keskimäärin 3,9 % eli alle korkokriteerin viitearvon (5,1 %). Bulgarian pitkien korkojen ja euroalueen (BKT-painotettujen) korkojen ero pysyi ennallaan ja oli tarkastelujakson lopussa 0,9 prosenttiyksikköä. Bulgarian pääomamarkkinat ovat edelleen pienemmät ja huomattavasti vähemmän kehittyneet kuin euroalueella.

Bulgarian lainsäädäntö on sopusoinnussa perussopimusten ja EKPJ:n perussäännön kanssa, kuten perussopimuksen artiklassa 131 edellytetään.